延宕多時(shí)，由三大國(guó)有石油公司剝離管道資產(chǎn)重組而來(lái)的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司正式啟航。12月9日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司在京正式成立，標(biāo)志著深化油氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。
據(jù)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，若按照“三桶油”各自運(yùn)營(yíng)的管道資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的估值預(yù)計(jì)在3000億至5000億元。伴隨國(guó)家油氣管網(wǎng)公司落地，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)格局與市場(chǎng)規(guī)則也將隨之改寫。國(guó)家管網(wǎng)公司的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道、部分儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，負(fù)責(zé)干線管道互聯(lián)互通及與社會(huì)管道聯(lián)通，形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，負(fù)責(zé)原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度，定期向社會(huì)公開剩余管輸和儲(chǔ)存能力，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開放等。
電力改革和油氣改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是當(dāng)前能源改革中最“難啃”的兩塊硬骨頭。公開資料顯示，截至2018年底，國(guó)內(nèi)運(yùn)行的長(zhǎng)輸天然氣管線總里程達(dá)到7.6萬(wàn)千米，國(guó)內(nèi)油氣長(zhǎng)輸管道主要集中在三大石油公司手中，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油分別占比69%、8%和 7%，其他公司占比約16%。
中國(guó)油氣行業(yè)形成了上下游一體化的國(guó)家公司經(jīng)營(yíng)模式，再加上現(xiàn)行的以國(guó)家定價(jià)為主的定價(jià)機(jī)制，無(wú)法準(zhǔn)確反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的真實(shí)供求關(guān)系與成本變化，管網(wǎng)設(shè)施高度壟斷的狀態(tài)有礙于管網(wǎng)建設(shè)、資源調(diào)配、市場(chǎng)保供以及對(duì)第三方公平開放。
2015年新一輪電改啟動(dòng)后，醞釀長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的油氣體制改革何去何從備受矚目。2017年5月由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確國(guó)內(nèi)油氣改革的指導(dǎo)思想和基本原則，其中的重點(diǎn)任務(wù)之一即“分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放。”這意味著，在此之前遭到大型油氣央企抵制的管道獨(dú)立已是開弓沒有回頭箭。
今年3月，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司從紙面走向前臺(tái)：會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，要堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開放，組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。
“管住中間、放開兩頭”改革思路下誕生的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司
國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立，新一輪油氣體制改革已邁出最為關(guān)鍵的一步。年內(nèi)，屢屢傳出國(guó)家管網(wǎng)公司即將掛牌成立的消息，但又屢屢落空，改革難度與復(fù)雜性可見一斑。
“管住中間、放開兩頭”，是貫穿中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)與油氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的最根本思路。隨著改革推進(jìn)，油氣市場(chǎng)將形成“X+1+X”的新形態(tài)，上游供應(yīng)主體更加豐富，中游形成全國(guó)統(tǒng)一高效集輸?shù)挠蜌夤芫W(wǎng)，下游是終端銷售充分競(jìng)爭(zhēng)。
油氣行業(yè)資深觀察人士白俊分析稱，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司匯集了中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油主要長(zhǎng)輸管道、部分地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站資產(chǎn)，企業(yè)規(guī)模龐大，具有在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配、輸送和存儲(chǔ)油氣資源的核心能力，是政府對(duì)油氣市場(chǎng)進(jìn)行戰(zhàn)略性和全局性把控的抓手。“國(guó)家油氣管網(wǎng)公司按照政府規(guī)劃從事骨干長(zhǎng)輸管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行，有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通；國(guó)家油氣管網(wǎng)公司不參與油氣商品買賣，是一家獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的油氣儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)企業(yè)，有利于實(shí)現(xiàn)油氣基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放。”
直接決定管網(wǎng)公司如何組建與后續(xù)運(yùn)行的核心，在于各方出資方案及其股權(quán)結(jié)構(gòu)。流傳較為廣泛的一個(gè)版本是，新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的股東包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中國(guó)石油集團(tuán)、中國(guó)石化集團(tuán)和中國(guó)海油集團(tuán)，相應(yīng)的持股比例分別為40%、30%、20%、10%。國(guó)務(wù)院為第一大股東，由國(guó)資委代為實(shí)行股東權(quán)益，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司列入國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)系列。
《財(cái)新》報(bào)道稱，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司董事長(zhǎng)將由中國(guó)石油集團(tuán)總經(jīng)理張偉出任，總經(jīng)理為中國(guó)石油集團(tuán)副總經(jīng)理侯啟軍。此外，該公司還將配備一名專職紀(jì)委書記。
管網(wǎng)公司籌備期間，中國(guó)石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)余皎曾在今年8月底的公開論壇上介紹，管網(wǎng)獨(dú)立第一階段僅涉及三大石油公司、四類資產(chǎn)：一是三大石油公司全資和控股的干線管網(wǎng)（4Mpa及以上）；二是三大石油公司控股和參股的省級(jí)管網(wǎng)；三是三大石油公司全資和控股的、對(duì)保供意義重大的接收站；四是三大石油公司全資和控股對(duì)保供意義重大的儲(chǔ)氣庫(kù)。
上游油氣企業(yè)如何應(yīng)對(duì)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立帶來(lái)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)“割肉”？上海石油天然氣交易中心董事、副總經(jīng)理付少華對(duì)澎湃新聞分析稱，獨(dú)立管網(wǎng)公司的成立，對(duì)擁有較重管網(wǎng)資產(chǎn)的上游企業(yè)來(lái)說(shuō)，雖然經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)受到了一定的影響，但原有管輸收入變成了參股管網(wǎng)公司的投資收益，整體收入不會(huì)受到太大的沖擊。除了競(jìng)爭(zhēng)加劇外，產(chǎn)運(yùn)銷一體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式也要發(fā)生改變。“為贏得競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先，要加大資源勘探開發(fā)力度，加快油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的步伐，在資源供應(yīng)能力的競(jìng)爭(zhēng)中不掉隊(duì)。其次，盡早徹底改革原有一體化經(jīng)營(yíng)思路，通過(guò)與下游合作擴(kuò)大市場(chǎng)份額，獲得額外利潤(rùn)。成熟市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)尋求與下游合作，擴(kuò)大上游自身資源市場(chǎng)份額的方式能得到更好、更快的發(fā)展。”
付少華認(rèn)為，面對(duì)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立，上游企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮自身資源和境外采購(gòu)渠道優(yōu)勢(shì)，在資源獲取方面下功夫，逐步從資源生產(chǎn)商向資源生產(chǎn)和貿(mào)易商轉(zhuǎn)變，提升綜合服務(wù)能力，提升貿(mào)易利潤(rùn)的比重。
邁出第一步，后續(xù)多重挑戰(zhàn)仍存
國(guó)家發(fā)改委價(jià)格檢測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、中國(guó)油氣智庫(kù)聯(lián)盟專家劉滿平認(rèn)為，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將重塑我國(guó)天然氣市場(chǎng)體系。
將來(lái)，會(huì)有更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入上游勘探開發(fā)和進(jìn)口LNG（液化天然氣），大量LNG現(xiàn)貨、新簽中短期進(jìn)口合同將會(huì)涌現(xiàn)甚至是進(jìn)口管道氣，對(duì)國(guó)內(nèi)資源市場(chǎng)供應(yīng)是利好。此外，其他供氣商可以使用管網(wǎng)輸送自己的氣，擴(kuò)大銷售范圍。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低天然氣價(jià)格，提升其競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大天然氣消費(fèi)。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施而言，合理收益下會(huì)吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，刺激社會(huì)資本投資的熱情，一定程度上會(huì)激發(fā)企業(yè)建設(shè)管網(wǎng)和開發(fā)的熱情。
對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而言，劉滿平認(rèn)為，管網(wǎng)公司成立后，政府管制逐步放開，市場(chǎng)生產(chǎn)者、用戶以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)多元化，之前三大油氣企業(yè)的市場(chǎng)集中度將有所降低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分。
付少華亦持有相同觀點(diǎn)。“獨(dú)立管網(wǎng)公司成立后，天然氣輸送和銷售徹底解除捆綁，任何上下游企業(yè)都可以向管網(wǎng)公司申請(qǐng)幫忙運(yùn)輸天然氣。這樣，現(xiàn)在很多不敢進(jìn)入勘探、開發(fā)、進(jìn)口等行業(yè)上游的企業(yè)就有條件進(jìn)入上游了，上游的競(jìng)爭(zhēng)將激烈，三大油壟斷的局面會(huì)逐步打破。一方面能‘倒逼’現(xiàn)有的幾大油氣公司將更加集中于勘探開采、提升產(chǎn)量上，同時(shí)其他主體也有望借助管網(wǎng)開放的契機(jī)進(jìn)入勘探開采領(lǐng)域，從而提升我國(guó)天然氣整體生產(chǎn)供應(yīng)能力。”
付少華稱，對(duì)下游企業(yè)來(lái)說(shuō)，在獨(dú)立管網(wǎng)公司未成立前，選擇上游的余地很小，但運(yùn)銷分離后，天然氣下游企業(yè)至少可以在三大油之間進(jìn)行選擇，甚至如果部分LNG站獨(dú)立開放后，下游企業(yè)還可以向境外資源方采購(gòu)天然氣，資源可選擇的余地明顯增加。部分規(guī)模大的下游企業(yè)，天然氣采購(gòu)議價(jià)能力將明顯提升。但從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，省級(jí)管網(wǎng)公司或許也將逐步獨(dú)立，對(duì)不同類型的下游企業(yè)的影響也將有較大差別，城市燃?xì)馄髽I(yè)或?qū)⒁虿糠执笥脩舄?dú)立采購(gòu)而受到?jīng)_擊，燃?xì)怆姀S、大型工商用戶或?qū)⒁蛑惫C(jī)會(huì)的出現(xiàn)而受益。
截至目前，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司尚未完成工商注冊(cè)。邁出第一步后，后續(xù)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)注入仍面臨不小的挑戰(zhàn)。此外，盡管市場(chǎng)對(duì)獨(dú)立管網(wǎng)公司將帶來(lái)的市場(chǎng)變革寄予厚望，但在實(shí)際運(yùn)行中，市場(chǎng)體系與規(guī)則的重塑都將對(duì)油氣市場(chǎng)帶來(lái)挑戰(zhàn)。
比如，有業(yè)內(nèi)人士提出，在一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的油氣管道，特別是天然氣管道的輸送能力將始終處于較為緊張的狀態(tài)，管網(wǎng)負(fù)荷信息如何及時(shí)公開透明？部分有富余容量的管道如何真正實(shí)現(xiàn)公平公開對(duì)第三方開放？有哪些手段能制約不公平開放的行為？這些都將直接影響改革的效果，無(wú)論對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是油氣管網(wǎng)公司，其它市場(chǎng)主體都是一個(gè)挑戰(zhàn)。
而國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立后實(shí)際運(yùn)營(yíng)中面臨的另一大挑戰(zhàn)，是如何處理與省級(jí)管網(wǎng)公司關(guān)系。國(guó)家管網(wǎng)公司成立以后，下一步改革將觸及省管網(wǎng)公司改革。
劉滿平認(rèn)為，按照油氣體制以及油氣管網(wǎng)運(yùn)行機(jī)制改革意見，國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，省級(jí)管網(wǎng)公司改革方向?qū)⒅饕腥N可能：一是成為國(guó)家管網(wǎng)公司的省級(jí)分公司，第二成為國(guó)家管網(wǎng)公司控股子公司或參股子公司，三是仍然獨(dú)立存在，但標(biāo)準(zhǔn)還是按照國(guó)家管網(wǎng)公司的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)現(xiàn)。“省管網(wǎng)公司無(wú)論是并入還是不并入，都有一定的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，無(wú)論怎么樣，改革意見里面提出，以后形成全國(guó)一張網(wǎng)。”
“國(guó)家管網(wǎng)公司和省網(wǎng)的關(guān)系，肯定是兩個(gè)字‘競(jìng)合’，競(jìng)爭(zhēng)和合作。”北京世創(chuàng)能源咨詢公司董事長(zhǎng)兼首席研究員楊建紅此前對(duì)澎湃新聞分析稱，未來(lái)國(guó)內(nèi)油氣管網(wǎng)的格局，將由“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”：一家大的管網(wǎng)公司、N個(gè)省級(jí)管網(wǎng)公司、眾多的支線管網(wǎng)公司構(gòu)成，“一定是他們互相配合，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的運(yùn)行規(guī)則指導(dǎo)省網(wǎng)和支線管道的運(yùn)行規(guī)則。對(duì)于國(guó)內(nèi)管道建設(shè)來(lái)說(shuō)，須由大量依靠省級(jí)公司來(lái)支撐管網(wǎng)公司滿足社會(huì)調(diào)配的需要。”