2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。2014年12月，住建部、財政部、水利部三部聯合啟動全國首批海綿城市建設試點城市申報工作。2015年4月，常德市以優異成績從135個申報城市中脫穎而出，躋身全國首批16個試點城市。
建設海綿城市，即構建低影響開發雨水系統，將城市河流、湖泊、地下水系統的污染防治與生態修復結合起來，讓城市像海綿一樣，遇到有降雨時，能夠就地或者就近吸收、存蓄、滲透、凈化雨水，補充地下水、調節水循環；干旱的時候再把吸收的水“吐”出來，并加以利用，從而讓水在城市中的遷移活動更加“自然”。
這是一份新的使命，也是一份新的責任，常德代表著全國海綿城市試點建設的一隅。從試點開展以來，常德市始終立足水城特色，堅持以問題為導向，攻堅克難、打造范例，拉響了城市蝶變的序曲。
一、背景
常德，桃花源里的城市，位于湖南省西北部，北枕長江，南依雪峰，東抱洞庭，西倚武陵，是湖南省重要的區域中心城市，是一座具有兩千年歷史的文明城市；是一座市域總面積1.82萬平方公里，總人口600萬人，中心城區建成區面積90平方公里，人口已達90萬人的城市；是一座典型的南方豐水城市，年平均降水量超過1360毫米，建成區江、河、渠縱橫交錯，湖、塘、池星羅棋布。
上世紀80年代以來，隨著城市化進程加快，開發強度高，硬質鋪裝多，雨水調蓄滲滯能力減弱，內澇災害時有發生；工業廢水、生活污水直排進入河道，河水渾濁發臭，水面藍藻泛濫。內澇問題成為市民的“心頭之患”，水體黑臭成為常德市的“城市之殤”。
常德海綿城市建設試點總面積36.1平方公里，低影響開發雨水系統構建計劃總投資78.15億元，涵蓋水系治理、防洪排澇、供水、截污治污、海綿院落等148個項目。2015年以來，常德始終立足水城特色，堅持以問題為導向，按照“一年重點突破、二年基本建成、三年形成示范”的總體部署，探索走出了一條山、水、城相融可持續發展的海綿城市建設新路子。
二、做法
今天的常德，緊跟時代步伐，順應改革發展的潮流，積極踐行創新、協調、綠色、開放、共享的城市發展新理念，在全國海綿城市中先行先試，推進海綿城市建設既有“面子”，更有“里子”。現已實現在一定暴雨強度下，“小雨不積水、大雨不內澇”，市建成區“黑臭水體在消除、熱島效應在釋解”。城市的排水防澇能力不斷提升，城市的水環境不斷改善，城市水生態不斷優化，城市水文化廣泛傳承，城市水產業全面發展。現已產生“大、中、小”海綿體并重構建；老城區合流制排水體系排放的污水在終端得到有效處理；黑臭水體按流域綜合治理；海綿城市建設與黑臭水體治理、棚戶區改造、新型產業開發等工程融合推進，實現資源共享等一批可復制、可推廣的范例。力圖城市不再“看海”，領導不愁問責，能夠“下河游泳”的背后，有著這個城市”十年磨一劍、不負桃花源”的執著。
——堅持以人為本，打好海綿城市建設“民本牌”
讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好是建設海綿城市的價值取向。必須堅持把創造優良的人居環境作為建設海綿城市的出發點，堅持把繁榮城市發展、增強市民歸屬感和幸福感作為建設海綿城市的落腳點。
（1）以人為本創新海綿城市建設工作思路。一是把“以人為本”理念融入海綿城市規劃之中。通過規劃引領海綿城市建設更加科學、更加理性、更加符合人民群眾的期盼和需求。通過聘請德國漢諾威水協、中國城市規劃設計研究院等國際國內有實力的團隊，在深入開展調查研究、廣泛征求社會各階層意見的基礎上，精心編制了《常德市海綿城市專項規劃（2015-2030年）》。二是優先謀劃民生項目。在制定海綿城市建設三年行動計劃時，堅持源頭和末端同時推進。以“還原清流、惠及民生”為本，把城市黑臭水體整治和內澇點整治作為重點項目和民生工程優先安排，讓市民切身感受到海綿城市建設帶來的好處。三是樹立親民愛民理念，推行人本管理。在推進項目征拆工作時，堅持依法拆遷，及時化解拆遷矛盾糾紛，維護好拆遷當事人的合法權益。
（2）以人為本推進小區改造。始終把“為人服務、讓人方便”的人本思想貫穿于小區改造工作始終。在老西門棚改中，注重建設過程中與老百姓生活結合。在建設這塊“小海綿”中，增加商鋪面積解決就業崗位近2000個。改造后，建成了光明巷和新村兩個社區，既恢復了原有自然生態本底，又保留了原有的街巷記憶與歷史足跡，打造成了現代完美社區，提供了便利的公共配套設施、養老服務等，提高了當地居民的生活水平。在其他老舊小區改造中，秉持“不為了海綿而建海綿”的原則，在基本滿足居民實際需求的基礎上適當導入一些海綿元素。如為了解決小區居民停車難問題，將一部分綠地改為生態停車場。在搞好小區管網改造、花園綠地等海綿設施建設的同時，一并解決好道路黑化、墻面美化、樓道照明等居民反映強烈、亟需解決的問題，以此提升居民滿意度。
（3）以人為本打造親水文化。常德城市水域面積占到規劃區的17.6%，結合海綿城市建設試點，努力做好水文章，實現“水安、水凈、水流，水親、水游、水城”，即在確保水安全的前提下，突出抓治污，恢復水生態，實施江河湖連通工程，讓游客可在城內親水游。在水系生態駁岸建設過程中，增設了親水棧道和慢行系統等，方便市民休閑健身。在建設“一江兩岸、詩畫長城”過程中，以防洪大堤為載體，以詩詞書畫為表現形式，正在形成江北“中國常德詩墻”、江南“中國常德畫壁” 詩畫交相輝映的美麗景象。在柳葉湖沿線，打造了“歡樂水世界”、柳湖沙月、螺灣觀鳥、環湖賽道等多個親水項目。去年10月17日，開通了從柳葉湖到穿紫河、白馬湖、丁玲公園的水上巴士，人們可以坐在船上看大小河街感受鄉愁，也可以到德國小鎮體驗異域風情。
——堅持融合推進，打好海綿城市建設“結合牌”
海綿城市建設不是孤立的戰場，在大數據時代背景下，需要與現有的智慧城市、園林城市、生態城市、氣候適應城市、宜居城市等眾多城市發展模式有機結合，共同營造自然生態的、文明發達的可持續城市；海綿城市建設必須與小區、棚戶區、道路、地下管網改造和黑臭水體治理等融合推進，實現源頭減排、過程控制和系統治理。
（1）治理理念融合。將生態宜居城市建設與歷史文化名城保護相融合。老西門項目建設融合了四個理念：一是打通城市動脈。整體策劃、設計片區內五個棚改點；打通主體干道，保留城市肌理；全面打通護城河，實現還水于民。二是通過商業業態與人文生態的結合，巧妙的建筑規劃、設計，充分激發城市活力。三是挖掘城市文脈，讓護城河成為一條流淌著歷史的河。發掘整合了常德絲弦、花鼓戲兩項非物質文化遺產，修復了護城河楊家牌坊、火神廟、郎江書院、勝果園等歷史文化遺存。四是在確保老的歷史文化街區得到復興的同時，嚴格控制開發強度，盡量采用綠色基礎設施，促進人與自然的和諧共處。
（2）治理技術措施融合。在“滲、滯、蓄、凈、用、排”各個環節綜合施策。如在護城河的治理上，融合了控源截污、內源治理、生態修復和排澇除險等多項技術措施。通過采用各種低影響開發技術，減少徑流總量，有效削減徑流污染負荷；通過清理沿岸垃圾和對河道進行清淤疏浚，保證了護城河排水暢通并促進水體水質改善；通過退耕還湖，建設生態駁岸和生態浮島，種養、繁殖水生動植物，改善生物群落結構和多樣性，增加水體的自凈能力，使水生態系統恢復良性循環。
（3）項目資金籌措融合。以老西門及護城河綜合治理為例。護城河全長5.4公里，護城河綜合治理分四段進行，目前已完成第一、二段。老西門是一個棚戶區，位于護城河第二段，老西門的海綿城市建設是圍繞護城河綜合治理展開的。老西門項目總投資16.72億元，其中護城河專項治理投入8115萬元。融資渠道主要是五個方面：市城投集團自有資金7.75億元；企業發行債券1.64億元；銀行貸款6.6億元；社會資本（房產預售款）0.37億元；政府棚改補助0.36億元。目前，正在對護城河第三段治理進行方案設計，采取復制老西門投融資模式；對于第四段治理，屬于純公益、非經營性的項目，擬采取政府與社會資本合作，通過社會資本投資、政府購買服務的PPP建設模式。
——堅持產城互動，打好海綿城市建設“產業牌”
如何實現政府出小頭、社會出大頭和項目的收支平衡，成為擺在常德面前的重大難題。老西門及護城河綜合治理項目的探索與實踐給了大家啟示：包括海綿城市建設在內的一切城市建設，不能脫離經濟發展這個實際，注重搞好城市建設和經濟發展的協調互動。
（1）注重海綿城市項目建設的可持續性。在海綿城市建設項目中，注重項目全生命周期能力建設，統籌考慮項目建設的外部效應和內部效應。把老西門建成集“生態宜居、旅游觀光、綠色辦公、現代商業、文化休閑、藝術體驗”等于一體的復合型“城市文化旅游街區”， 不僅提升了街區商業資產價值，而且將永久性產生經濟收益。該項目總投資16.72 億元，目前所有商業資產正處于自營培育期。根據測算，到2020年時商業資產總值可以達到19.4 億元，基本實現項目收支平衡；到2025年時商業資產總值達到 24.02 億元，預計上交稅金約3.3億元，實現利潤約5 億元。
（2）注重拉長海綿城市建設的產業鏈條。海綿城市建設帶來了人才培訓、規劃與設計、“智慧”平臺的開發與建設、低影響開發雨水系統構件制造、水生動植物繁育與供給、海綿城市新技術新材料的研發制造及運行維護等諸多產業，隨著建設的深入，鏈條越拉越長。常德兩大投資平臺專門成立了海綿公司，致力于海綿城市技術與產品研發、海綿項目投資建設和運營管理等。圍繞海綿城市建設，不僅催生了湖南道誠、鑫盛建材等一批新型技術和材料企業，還帶動了七星泰塑、湘北水泥水管廠等一批傳統企業的轉型升級。海綿產學研方面，常德以湖南文理學院該高校為合作平臺，聯合華東師范大學、中南大學、暨南大學等7所院校聯合組建了常德海綿城市工程技術研究中心、海綿城市生物與濕地研究院，由享受國務院特殊津貼、水生生物與資源環境學家、湖南文理學院生命與環境學院院長楊品紅擔任中心主任，國家第一批“千人計劃”人才，國家973項目計劃首席科學院、華東師大生命科學院院長劉明耀為首席科學家，技術中心目前擁有國家專利10項，主要研發方向為海綿城市新型生物海綿體的研究和開發、濕地生態環境修復與重建技術研究、海綿城市景觀動植物基因編輯與利用；新型雨水系統及管網設計研究。
（3）注重用海綿城市建設成果發展全域旅游。常德的青山綠水、河湖濕地是最寶貴的旅游資源，“全國首批海綿城市建設試點城市”本身就是一張響亮的城市名片。同時，在實施內河水系綜合治理工程建設中，注重融入大量旅游元素，賦予其城市景觀、生態廊道、旅游休閑等新功能，生態、休閑、健康、美麗、文化五大元素更加凸顯，海綿城市建設成果轉化為了實實在在的“美麗經濟”。常德先后打造形成了常德詩墻、常德畫壁、柳葉湖環湖景觀帶、穿紫河水上風光帶、武陵閣步行城、德國風情街、常德河街、老西門等一批海綿亮點項目，并已成為了炙手可熱的優良旅游地。老西門文化與商業雙贏；大小河街、穿紫河水上觀光巴士游客如織；萬達金銀街、武陵閣步行街流金滿地。數據顯示：僅去年10月至今，穿紫河大小河街累計接待游客210萬人次、水上巴士累計接待游客超4萬人次；護城河老西門累計接待游客124萬人次；“常德歡樂水世界”自開園至今累計接待游客近120萬人次，旅游綜合收入過億元。2016年，常德海綿城市建設助推旅游效果顯著，全市接待國內外游客4048萬人次，同比增長25.7%，實現旅游綜合收入318億元，同比增長25.7%。2017年農歷正月初二，中央電視臺在黃金時段向全國特別推介了穿紫河河街夜景風光帶，常德正在走出湖南、走向全國。
三、啟示
日前，李克強總理2017年在政府工作報告中提出，推進海綿城市建設，使城市既有“面子”、更有“里子”。近年來，常德海綿城市建設已全面鋪開，圍繞鞏固發展海綿城市建設成果，將融合推進城市“雙修”（生態修復、城市修補），取得了比較明顯的成效。
其一，轉變觀念是法寶。南方豐水地區建設海綿城市，務必堅持大中小海綿體并重構建，充分發揮源頭管控雨水徑流的作用。經濟欠發達地區建設海綿城市，務必堅持廣泛應用PPP合作模式，發揮資源整合和強強聯手的優勢。信息不暢地區建設海綿城市，務必堅持主動與發達地區開展合作，誠懇借鑒先進經驗和做法。
其二，順應自然是基礎。城市規劃中無論已建項目、在建項目、擬建項目都要落實構建低影響開發雨水系統，科學劃定藍線和綠線，先規劃后建設，充分體現規劃的科學性和權威性，發揮規劃的控制和引領作用。城市開發建設中應堅持規劃引領，保護河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態敏感區，優先利用自然排水系統與低影響開發設施，實現雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化和可持續水循環，提高水生態系統的自然修復能力，維護城市良好的生態功能。城市運營中，應主動適應氣候變化，運用現在科學技術實施城市管理，高標準建設智慧城市。
其三，務實為民是關鍵。黨委政府要有甘愿把政績埋在地下的情懷和擔當，即堅持解決問題優先考慮地下、頂層設計優先謀劃地下、建設投資優先保障地下、先進技術優先應用地下、項目建設優先落實地下、績效考核優先評估地下，確保城市地下生命線系統安全可靠。應該以保護人民生命財產安全和社會經濟安全為出發點。綜合采用工程和非工程措施，提高低影響開發設施的建設質量和管理水平，消除安全隱患，增強防災減災能力，保障城市水安全。應該充分認可海綿城市建設拉動經濟社會發展的引擎作用，借助建設海綿城市，促進多類新型產業開發。重點解決好老百姓普遍關切的城市內澇、水體黑臭、出行不便、就業困難、適應氣候變化能力弱等突出問題，把政績為民的理念貫穿于海綿城市建設始終。
(曹雙春 通訊員 李遠國 許文）