曾幾何時，管線老舊、分屬管理、家底不清讓埋藏在中國城市下面長達(dá)300萬公里的“生命線”與泄漏、火災(zāi)、爆炸、坍塌、內(nèi)澇等天災(zāi)人禍搭上了關(guān)系。中國似乎正一步步進(jìn)入地下管線事故的爆發(fā)期。對此，一個月前，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，部署加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的工作。而近日，國務(wù)院安委辦又發(fā)出緊急通知，要求加強(qiáng)城鎮(zhèn)地面開挖和地下施工管理。國家相關(guān)政策條例頻出，是否預(yù)示著地下網(wǎng)管將迎來解開“心結(jié)”的一天?
近期，隨著汛期的來臨，天津、廣東、安徽、四川等地的城市陸續(xù)進(jìn)入“看海期”，在大雨面前，城市地下管網(wǎng)再次淪陷。不僅僅是排水方面，前不久，大連市金州新區(qū)發(fā)生管道原油泄漏事故，而這在大連已經(jīng)不是第一次了。
就在一個月前，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，要求在2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，力爭用5年時間完成地下老舊管網(wǎng)改造，10年時間建成較為完善的城市地下管線體系。而針對大連市金州新區(qū)“6·30”管道原油泄漏事故，國務(wù)院安委辦日前又發(fā)出緊急通知，要求切實加強(qiáng)城鎮(zhèn)地面開挖、地下穿管和地下暗挖施工管理，保障油氣等所有危險化學(xué)品管道安全。要求管道企業(yè)按照有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，落實責(zé)任，加強(qiáng)管道的安全管理。
國家近期政策頻出，似乎讓“糾結(jié)”多年的地下管網(wǎng)有望解開“心結(jié)”。
地下管線事故進(jìn)入爆發(fā)期
大連市金州新區(qū)“6·30”管道原油泄漏事故讓人感覺似曾相識。2010年以來，中石油在大連發(fā)生多起爆炸事故，近4年發(fā)生的較大事故就有6起，原因多為輸油管道或者儲存罐著火。2013年，青島市也因同樣的原因，發(fā)生了爆燃事故，造成62人遇難。
事實上，不僅是管線爆燃，與地下管網(wǎng)有關(guān)的各種問題正隨著中國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)日益暴露出來。
2011年3月17日，北京市海淀區(qū)首體南路附近一根熱力管線破裂，熱水噴出近10層樓高，事故導(dǎo)致現(xiàn)場交通中斷近8個小時，同時造成多位行人被燙傷。
2012年8月9日至17日，9天時間，哈爾濱城區(qū)發(fā)生7起地面坍塌事故，致兩死兩傷，兩車墜坑。據(jù)分析，是連續(xù)幾場局地強(qiáng)降雨造成土質(zhì)沉降，致使老舊的排污管線斷裂，將上世紀(jì)六七十年代修建的人防貓耳洞端頭沖塌，泥沙灌入人防工程洞體，最終導(dǎo)致地面塌陷。
2013年3月22日，湖南長沙一名女大學(xué)生在暴雨中落入沒有井蓋的下水井道喪生2013年5月20日，深圳市龍崗區(qū)橫崗街道華茂工業(yè)園由于地下排水箱涵老化發(fā)生地陷，導(dǎo)致5人死亡……中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會統(tǒng)計，在2008-2010年間，全國僅媒體公開報道的地下管線事故平均每天就有5.6起。全國每年因地下管線事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失以十億元計。2009—2013年直接因地下管線事故而產(chǎn)生死傷的事故共有27起，死亡人數(shù)達(dá)117人。
不斷發(fā)生的事故提醒著人們，地下管網(wǎng)系統(tǒng)隱藏著重大風(fēng)險。“我們的城市很現(xiàn)代，很亮麗，很光鮮，但是地下管網(wǎng)的現(xiàn)狀卻令人擔(dān)憂。”北京勞動保障職業(yè)學(xué)院院長李繼延教授感嘆道。
地下困局誰來解？
住建部公布的數(shù)據(jù)顯示，城市地下管線種類繁多，包括供水、排水、燃?xì)狻崃Α㈦娏Α⑼ㄐ拧V播電視、工業(yè)等八大類20余種管線;管理體制和權(quán)屬復(fù)雜，涉及中央和地方兩個層面30多個職能和權(quán)屬部門;按照生命周期，可以劃分為投資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、應(yīng)急防災(zāi)等5個管理階段。
在北京昌平區(qū)的一處工地，正在鋪設(shè)地下管線的施工人員告訴記者，像他們這樣的專業(yè)人士，在施工過程中也常常狀況百出，要經(jīng)常面對突發(fā)情況。“我們這個工程需要鋪設(shè)燃?xì)狻㈦娏Α⑴潘芫�，但是在挖掘過程中發(fā)現(xiàn)地下有好幾種已經(jīng)鋪設(shè)的管線。之前工程的業(yè)主方告訴過我們這片區(qū)域可能會有管線，但是我們拿到的圖紙與實際情況不符，工作時只能憑經(jīng)驗邊挖邊看。”這位施工人員說。
隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，地下管網(wǎng)分布也越來越密，熱力、排水、供水、電力、工業(yè)等多類管網(wǎng)交織在一起。據(jù)報道，從2000年開始，北京等大城市就開始繪制地下管線圖，然而很多已經(jīng)做過地下管線普查的城市，依然頻繁出現(xiàn)挖斷管線的事故。這次輸油管線被挖斷的大連，也是我國地下管線普查開始較早的城市。而且大連在今年6月剛剛宣布將在年底基本完成全市建成區(qū)內(nèi)的地下管網(wǎng)普查。
“由于管線的功能不同和我們國家在管理職能劃分上的不同，出現(xiàn)了由各自的權(quán)屬單位、管理部門管理相應(yīng)功能的管線，互不溝通、互不共享信息、多頭管理的局面。”中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會副秘書長、教授級高工李學(xué)軍表示。
地下管線具有隱蔽性，又存在多頭管理，使得人們對其認(rèn)識不足、重視不夠。有媒體報道稱，如果這次大連中石油管線爆燃事故的違規(guī)施工企業(yè)走符合規(guī)定的審批流程，需要經(jīng)過發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、安監(jiān)、交通、國土、環(huán)保、水利、質(zhì)監(jiān)、工商、消防、電力、鐵路、通信等14部門聯(lián)合審批。
“里”“面”之爭的背后
南八寶胡同是北京東城區(qū)的一條胡同，與北京站相去不遠(yuǎn)。在這條充滿老北京生活元素的胡同里，一條條的“馬路拉鏈”隨處可見。每鋪設(shè)一種新的管線意味著這片居民區(qū)的居住條件得到了提高，但挖了埋、埋了挖的無序方式讓施工人員與胡同居民一樣感到不便。“很多分屬不同部門的井蓋因長期不檢修而銹死，無法打開。我們平時刨地都是‘摸著石頭過河’，跟玩掃雷一樣。”一個施工人員說。
報道顯示，從2001年起，北京就嘗試建立地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，但是面對日新月異的城市建設(shè)和地下管網(wǎng)多頭管理的局面，為地下管網(wǎng)“建檔”，似乎不是一件容易的事。
“到目前為止，我國已經(jīng)開展地下管線普查、建立地下管線信息系統(tǒng)的城市超過240個，但是還有超過一半的城市準(zhǔn)備開展，或者是還沒有開展地下管線普查工作。”李學(xué)軍說。他認(rèn)為，摸清家底、排查隱患，已經(jīng)刻不容緩。“核心結(jié)癥就是管理問題，目前我國城市地下管線發(fā)展迅速，規(guī)模龐大，種類繁多，總量超過300萬公里，市政管線已超過150萬公里。但由于管理體制的原因，形成了多頭管理、各自為政的局面，由此造成規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)不協(xié)調(diào)，相互間信息不溝通、不共享。”李學(xué)軍說。
建立城市地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、盡快改造老舊管道、改變多頭管理局面，成了各地面臨的既迫切又艱巨的任務(wù)。然而，問題不能全部歸結(jié)到客觀條件上。有分析人士認(rèn)為，認(rèn)識不到位是中國城市地下空間問題的根源。
“有市長說，地下鋪了管網(wǎng)，把幾百億元埋在地下，老百姓也看不見，我怎么能干這個事兒呢!”在一個沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市調(diào)研時，全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華聽到這樣的聲音。
相較于國人對地下空間建設(shè)的漠然，國外的例子或許更能說明主觀因素的重要性。美國組建了地下管線聯(lián)盟，要求所有相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，繪制精確的地下管網(wǎng)圖。美國還在各州成立了“811”一呼通中心，和火警電話同等重要，施工方只要撥打811，就能拿到準(zhǔn)確的管網(wǎng)圖，由此減少了管網(wǎng)事故。
新政將引發(fā)市場熱情
“一個城市僅僅老舊管網(wǎng)改造一項所需要的資金數(shù)額就相當(dāng)驚人。”李學(xué)軍說，“如果再加上信息化建設(shè)、地下管線普查，包括制度、標(biāo)準(zhǔn)等體系的建設(shè)，所需的資金額是非常大的。”
眾所周知，所有的城市公共設(shè)施建設(shè)幾乎都與地下管網(wǎng)有關(guān)，而目前政府投入明顯不足，公共事業(yè)市場化機(jī)制也不成熟。公共事業(yè)大多是通過收費(fèi)或財政補(bǔ)貼來維持，但如果政府的定價機(jī)制不完善，建設(shè)資金就難以收回，發(fā)展依舊不可持續(xù)。
國家層面的重視將有力彌補(bǔ)這一短板。近期，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《意見》，要求2015年底前完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，力爭用5年時間完成地下老舊管網(wǎng)改造，用10年時間建成較為完善的城市地下管線體系。
《意見》還要求，加大老舊管線改造力度，改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴(yán)重的供排水管線，加快城市建設(shè)投融資體制的改革，鼓勵社會資本積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。
“根據(jù)國務(wù)院的這個要求，需要改造的地下管網(wǎng)的范圍非常廣，改造力度也非常大。”某業(yè)內(nèi)人士說。他認(rèn)為，加大地下管道建設(shè)有可能成為穩(wěn)增長的一個重大措施。多年來，地下管網(wǎng)、污水和垃圾處理均屬于投資薄弱環(huán)節(jié)，從事該行業(yè)的公司多而散，規(guī)模較小，相關(guān)上市公司比較少。國務(wù)院提出上述計劃后，不僅會催生一大批相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而且相關(guān)上市公司有望直接受益。
李學(xué)軍認(rèn)為，一些與地下管線有關(guān)的領(lǐng)域會逐漸變熱，或?qū)⒊蔀榻窈笃髽I(yè)進(jìn)入的熱點(diǎn)。“按照《加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出的任務(wù)，非開挖技術(shù)已經(jīng)而且還將成為地下管線敷設(shè)與修復(fù)的主要手段;推進(jìn)城市地下管線普查、建立管線綜合管理信息系統(tǒng)，將成為各地、各有關(guān)技術(shù)企業(yè)熱衷的工作;智慧管網(wǎng)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，必將帶動網(wǎng)絡(luò)、信息以及自動化企業(yè)的涉入，同時管網(wǎng)的運(yùn)營維護(hù)也將會成為民營企業(yè)介入的關(guān)注點(diǎn)。” 李學(xué)軍說。
地方動態(tài)
長沙：8月1日起實施地下管線管理辦法
中國建筑報訊 地下管線按年度編制建設(shè)計劃，每個管線工程都必須履行基本建設(shè)程序。近日，長沙市住建委發(fā)布消息，《長沙市城市地下管線建設(shè)管理辦法》(下稱《辦法》)將于8月1日起實施。這是長沙市首次以“全流程”管理的方式對地下管線建設(shè)行為進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)范。
《辦法》明確，根據(jù)地下管線專項規(guī)劃、市年度重大項目投資計劃、市基礎(chǔ)設(shè)施年度建設(shè)計劃，由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭組織各管線行業(yè)管理部門和權(quán)屬單位編制城市地下管線年度建設(shè)計劃，并在市城市基礎(chǔ)設(shè)施年度建設(shè)計劃下達(dá)后30天內(nèi)下發(fā)。《辦法》規(guī)定，各管線權(quán)屬單位需在既有道路上占路挖掘埋設(shè)地下管線時，應(yīng)對周邊影響范圍內(nèi)管線情況進(jìn)行勘測和調(diào)查核實，并征求相關(guān)單位意見后按程序報市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門辦理規(guī)劃許可。(劉玉先)
鄭州：成立協(xié)調(diào)部門管理地下管線
中國建筑報訊 7月9日，鄭州市城管局負(fù)責(zé)人在規(guī)劃局、交警支隊、各管線單位、各區(qū)市政局有關(guān)負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)機(jī)制座談會上宣布，鄭州市將建立市政公用管線建設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。
按照鄭州市城管局市政公用管線建設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)想，將以統(tǒng)籌地下管線建設(shè)、管理維護(hù)、應(yīng)急搶險等為重點(diǎn)，以規(guī)劃為引領(lǐng)，堅持先地下、后地上原則，采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)的方法，合理安排建設(shè)時序。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是聯(lián)動協(xié)調(diào)，強(qiáng)化各單位市政公用管線建設(shè)管理責(zé)任，明確各自職責(zé)，加強(qiáng)聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成合力。
鄭州市城管局將成立市政公用管線建設(shè)管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，每年10月底前，協(xié)調(diào)統(tǒng)計全市城市道路次年的道路大修計劃、管線建設(shè)改造計劃，研究制定次年道路大修與市政公用管線同步實施計劃，協(xié)調(diào)督促市、區(qū)市政設(shè)施管理機(jī)構(gòu)和各市政公用管線建設(shè)單位在11月底前做好市政公用管線及道路大修項目的前期準(zhǔn)備工作，確保道路大修與管線建設(shè)同步實施。(裴其娟)
福建：加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理
中華建筑報訊 日前，福建建廳下發(fā)《加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，要求明確城市地下管線建設(shè)管理近、中、遠(yuǎn)期的總體工作目標(biāo)。
據(jù)了解，在開展地下管線建設(shè)時，要開展地下空間資源的調(diào)查與評估，編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，和地下管線綜合規(guī)劃，對城市地下管線實施統(tǒng)一規(guī)劃管理。其中，必須編制管線年度建設(shè)計劃，與城市道路年度建設(shè)計劃同步實施。加大老舊管線改造力度。改造使用年限超過50年、材質(zhì)落后和漏損嚴(yán)重的供排水管網(wǎng)，對存在事故隱患的供熱、燃?xì)狻㈦娏Α⑼ㄐ诺鹊叵鹿芫�進(jìn)行維修、更換和升級改造。(吳 靜)
蘭州：施工不保護(hù)供水管網(wǎng)必要時可報警
中華建筑報訊 在剛過去的6月份，蘭州市連續(xù)發(fā)生3起自來水爆管事件，對市民的正常生活造成影響。為保障全市供水安全，蘭州市城鄉(xiāng)建設(shè)局要求蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司對全市供水管網(wǎng)徹底排查一次，并對不采取保護(hù)措施強(qiáng)行施工或野蠻施工的行為及時制止，必要時可報警。
蘭州市近期將徹底整治存在的隱患和問題，保障供水安全。蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司負(fù)責(zé)巡檢市政項目施工范圍內(nèi)的供水設(shè)施，收集、補(bǔ)充和完善地下管道資料，對地下管道管位不清的，采取措施查明具體位置，形成完整準(zhǔn)確的管道圖紙資料。如在巡查中發(fā)現(xiàn)有在供水管道設(shè)施附近施工作業(yè)的，要及時發(fā)出保護(hù)供水管道設(shè)施的告知文書，與建設(shè)單位簽訂供水管道設(shè)施保護(hù)協(xié)議。對不采取保護(hù)措施強(qiáng)行施工或野蠻施工的行為，采取有效措施進(jìn)行勸阻和制止，同時向相關(guān)部門報告或報警。