“安全生產(chǎn)月”的最后一天—6月30日，大連中石油新大一線(xiàn)輸油管被鉆漏，溢出的原油流入市政污水管網(wǎng)，在排污管網(wǎng)出口處出現(xiàn)明火。這一切距離去年山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的發(fā)生，剛剛過(guò)去半年。
事實(shí)上，地下管線(xiàn)問(wèn)題在很多城市都存在著，這是一個(gè)中國(guó)城市化進(jìn)程中的普遍問(wèn)題，即使是在深圳這座年輕的城市，也不例外。6月14日上午8時(shí)許，深圳龍崗水官高速平沙段發(fā)生地陷，路面忽然出現(xiàn)10余平方米的塌陷。據(jù)水官高速管養(yǎng)單位介紹，該路段下方垂直一二十米處有多個(gè)單位的管道線(xiàn)經(jīng)過(guò)，暫不能確定是哪條管線(xiàn)施工引起的塌方。當(dāng)維修人員挖開(kāi)地面時(shí)，一張龐大的地下“蜘蛛網(wǎng)”展現(xiàn)在面前。供水、排水、燃?xì)狻崃Α⒐╇姟⑼ㄐ拧⑤斢汀⒐I(yè)物料輸送、垃圾氣力輸送，一條條管線(xiàn)在地面下密密麻麻鋪設(shè)著，構(gòu)成深圳這座城市的“血管”。
A
道路反復(fù)開(kāi)挖，管線(xiàn)事故頻發(fā)。
深圳的地下管網(wǎng)如同迷宮，城市建設(shè)快速發(fā)展，地面建筑日新月異的同時(shí)，地下管線(xiàn)數(shù)量也在飛速增長(zhǎng)。據(jù)深圳規(guī)劃國(guó)土委的統(tǒng)計(jì)，1996年起開(kāi)展地下管線(xiàn)探測(cè)和修補(bǔ)測(cè)工作，到目前為止，深圳已獲取約2.8萬(wàn)公里的地下管線(xiàn)探測(cè)數(shù)據(jù)。
然而，這些數(shù)據(jù)卻不能阻止管線(xiàn)事故的頻頻發(fā)生。去年3月，某施工單位按不精確圖紙對(duì)深圳皇御苑進(jìn)行開(kāi)挖，結(jié)果挖斷地下燃?xì)夤芫W(wǎng)，致6000戶(hù)居民無(wú)氣可用。深圳地鐵7號(hào)線(xiàn)福民站附近工地，也因同樣原因，一根剛鋪設(shè)不久還沒(méi)有投入使用的電纜被挖斷。類(lèi)似的“意外”，數(shù)不勝數(shù)。
5月30日，在深圳華強(qiáng)北的一個(gè)井蓋旁邊，記者看到水務(wù)公司的維修人員正在檢查下水道管線(xiàn)，井蓋入口只容一人進(jìn)入，里面黑漆漆一片。據(jù)介紹，各種管線(xiàn)大都埋在地下，埋深0.5米至幾十米不等，普通人沒(méi)有專(zhuān)業(yè)設(shè)備很難發(fā)現(xiàn)它們，只能依靠著地面上間隔很長(zhǎng)距離的檢查井或維修井來(lái)識(shí)別。
劉應(yīng)明是深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的高級(jí)工程師，2004年至2011年，他兩次做過(guò)深圳地下管網(wǎng)現(xiàn)狀和建設(shè)的調(diào)查，也參與了《深圳地下管線(xiàn)管理暫行辦法》的編制。他表示，道路地面時(shí)常被反復(fù)挖開(kāi)，有時(shí)埋供水管，有時(shí)埋燃?xì)夤埽袝r(shí)又埋通信管線(xiàn)，地下空間越發(fā)脆弱和擁擠。“各挖各的，各埋各的，地下管線(xiàn)縱橫交錯(cuò)，完全沒(méi)有章法。”劉應(yīng)明曾經(jīng)做過(guò)調(diào)查，僅2007年，深圳關(guān)內(nèi)一年的管線(xiàn)事故達(dá)900起，包括挖路、地陷、塌土，其中，深南路開(kāi)挖35次，濱海大道開(kāi)挖15次，北環(huán)大道開(kāi)挖23次，華強(qiáng)北片區(qū)開(kāi)挖36次。
據(jù)了解，深圳自特區(qū)成立以來(lái)，政府承擔(dān)了絕大部分市政管線(xiàn)管溝的投資，并在建成后匯交給相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)主體免費(fèi)使用。如：給水管和排水管匯交給市水務(wù)集團(tuán)，電纜溝匯交給南方電網(wǎng)集團(tuán)深圳供電局，通信管溝匯交給中國(guó)電信深圳分公司，燃?xì)夤艿绤R交給市燃?xì)饧瘓F(tuán)。后來(lái)，部分市場(chǎng)化程度較高的地下管線(xiàn)因發(fā)展需要出現(xiàn)多次擴(kuò)建，此部分?jǐn)U建管道由各運(yùn)營(yíng)商出資建設(shè)。
此后，在飛速的城市建設(shè)中，地下管線(xiàn)一有變動(dòng)，就變得沒(méi)那么容易知曉，地下管網(wǎng)的數(shù)據(jù)資料也無(wú)法如實(shí)反映地下動(dòng)態(tài)。
B
管線(xiàn)數(shù)據(jù)更新，滯后于變動(dòng)頻率。
地下管網(wǎng)越來(lái)越復(fù)雜，數(shù)據(jù)更新速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)追趕不上管線(xiàn)的變動(dòng)頻率。
目前，深圳全面管理地下管線(xiàn)檔案的單位有2家，一家是市檔案館，另一家是市規(guī)劃國(guó)土委下屬的信息中心，另外，各單項(xiàng)地下管線(xiàn)的管理單位，分別有各自管線(xiàn)的數(shù)據(jù)資料，均保存在各自的信息管理部門(mén)，如水務(wù)集團(tuán)、供電公司、燃?xì)饧瘓F(tuán)等。
深圳市規(guī)劃國(guó)土委的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，地下管線(xiàn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新主要采取開(kāi)展年度地下管線(xiàn)動(dòng)態(tài)修補(bǔ)測(cè)的方式，受限于更新周期、更新模式、探測(cè)技術(shù)方式等因素，使得現(xiàn)有數(shù)據(jù)時(shí)效滯后，不能實(shí)時(shí)反映現(xiàn)狀，且尚未做到全部覆蓋。而深圳檔案館的地下管線(xiàn)資料則是那些管轄范圍內(nèi)由政府投資建設(shè)的管線(xiàn)，不包括補(bǔ)建、擴(kuò)建的管線(xiàn)，資料來(lái)源是竣工資料和竣工測(cè)量資料。也就是說(shuō)，這兩個(gè)政府部門(mén)的地下管網(wǎng)資料并不完全準(zhǔn)確。
然而，施工單位每一次開(kāi)挖路面，都要去查詢(xún)這些地下管線(xiàn)數(shù)據(jù)資料。
深圳大學(xué)社會(huì)管理創(chuàng)新研究所副所長(zhǎng)陳文說(shuō)：“很多人都說(shuō)城市建設(shè)注重表面，不注重地下，但這只是一個(gè)現(xiàn)象，不是原因。根本原因是部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題。地下管網(wǎng)資料的現(xiàn)狀是，你也不知道，我也不知道，大家都不知道。但政府必須知道啊，政府本身職能就要提供公共產(chǎn)品的服務(wù)。”
幸好，這一信息錯(cuò)位的問(wèn)題有望得到解決。深圳市規(guī)劃國(guó)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，接下來(lái)將實(shí)施新建、改建或擴(kuò)建地下管線(xiàn)規(guī)劃驗(yàn)收和覆土前竣工測(cè)繪機(jī)制，建立信息共享和數(shù)據(jù)交互機(jī)制，以及規(guī)范檔案管理等。
C
地下管線(xiàn)管理，部門(mén)多達(dá)十多個(gè)。
我們不得不好奇，地下管線(xiàn)到底是哪個(gè)部門(mén)在管理？
據(jù)了解，2009年，深圳實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革，與地下管線(xiàn)管理相關(guān)的部門(mén)主要有：發(fā)改委、規(guī)劃國(guó)土委、交通運(yùn)輸委、科技工貿(mào)與信息化委、人居環(huán)境委、交警局、住建局、水務(wù)局、城管局、檔案局、建筑工務(wù)署、各區(qū)政府與新區(qū)管委會(huì)等。
如果地下管網(wǎng)出現(xiàn)問(wèn)題，誰(shuí)去管？陳文說(shuō)道：“地下管網(wǎng)涉及部門(mén)這么多，但實(shí)際上哪個(gè)是管事的部門(mén)，現(xiàn)在還不太清楚。”
隨后，記者了解到，大部分部門(mén)主要負(fù)責(zé)規(guī)劃和審批，而水務(wù)局主要承擔(dān)供水設(shè)施、排水設(shè)施的建設(shè)管理工作，城管局主要負(fù)責(zé)地下管線(xiàn)工程在穿越城市公共綠地、城市公園、郊野公園時(shí)的審批管理，建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)除水務(wù)、公路以外的政府投資的地下管線(xiàn)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理工作，建筑工務(wù)署相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者：“當(dāng)工程竣工移交后，工務(wù)署不對(duì)地下管網(wǎng)承擔(dān)管理職責(zé)。”
一般情況下，道路若出現(xiàn)地下管線(xiàn)事故，就由對(duì)應(yīng)的管線(xiàn)單位和交警到現(xiàn)場(chǎng)處理，如水管爆裂就找水務(wù)集團(tuán)，電線(xiàn)問(wèn)題就找電信集團(tuán)。
6月1起實(shí)施的《深圳市地下管線(xiàn)管理暫行辦法》規(guī)定，地下管線(xiàn)相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分工，定期檢查地下管線(xiàn)權(quán)屬單位落實(shí)地下管線(xiàn)日常維護(hù)、應(yīng)急搶險(xiǎn)、預(yù)防地面坍塌等工作情況，定期檢查的頻率不得低于每年兩次。
對(duì)此，陳文向記者介紹，在日本，地下管線(xiàn)開(kāi)挖一次，就要求所有地下管網(wǎng)的單位都要有人到現(xiàn)場(chǎng)，即使是該單位的管線(xiàn)沒(méi)有問(wèn)題，例如，自來(lái)水管的管道在維修，與此同時(shí)，通信部門(mén)的人也要去現(xiàn)場(chǎng)檢查自己的管線(xiàn)，這就增加了管線(xiàn)的檢查和維修頻率，也強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)意義。
D
管網(wǎng)管理亟待，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。
“出了事故，不是反思這是哪個(gè)部門(mén)的責(zé)任，而是反思這個(gè)地下管網(wǎng)應(yīng)該怎么去管理好。”陳文說(shuō)道。對(duì)于深圳地下管網(wǎng)管理現(xiàn)狀，陳文建議，應(yīng)該要建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，例如可以建立一個(gè)“城市治理委員會(huì)”，從規(guī)劃、到實(shí)施、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)都做好前期協(xié)調(diào)，在規(guī)劃之前，先明確責(zé)任，而不是等到出了事故再追究責(zé)任。
據(jù)了解，巴黎、紐約、東京等城市，所有的地下管網(wǎng)設(shè)施都做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，并由專(zhuān)門(mén)部門(mén)統(tǒng)一管理。對(duì)此，劉應(yīng)明表示，專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理深圳地下管網(wǎng)當(dāng)然很好，但在目前的政策背景下，涉及到的部門(mén)和管線(xiàn)單位又這么多，會(huì)比較難以實(shí)現(xiàn)。
記者了解到，致公黨深圳市委會(huì)委員毛伍元在今年提交的一份《關(guān)于解決市政道路反復(fù)開(kāi)挖問(wèn)題的提案》中表示，地下管網(wǎng)布設(shè)了十多種管線(xiàn)，這些管線(xiàn)單位出于競(jìng)爭(zhēng)、資金、服務(wù)對(duì)象等多方面原因，利益交錯(cuò)各自為政，難以在道路建設(shè)或改造時(shí)予以通盤(pán)考慮，無(wú)法做到統(tǒng)一規(guī)劃集中鋪設(shè)。他認(rèn)為，應(yīng)該成立市政道路管網(wǎng)管理公司，負(fù)責(zé)對(duì)全市市政管網(wǎng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，避免出現(xiàn)無(wú)人管、人人管的局面。
《深圳市地下管線(xiàn)管理暫行辦法》自6月1日起實(shí)施。劉應(yīng)明說(shuō)，該《辦法》的特點(diǎn)之一是明確了相關(guān)政府部門(mén)的職責(zé)和管線(xiàn)單位的責(zé)任，落實(shí)了地下管線(xiàn)的監(jiān)督協(xié)調(diào)主體。陳文則表示，《辦法》之外，還應(yīng)該有一個(gè)細(xì)化的文件，作為配套機(jī)制來(lái)執(zhí)行，例如要有配套的標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化性的指標(biāo)來(lái)落實(shí)。據(jù)了解，此次的《辦法》是由深圳規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)市政交通處主持起草編制。
陳文也提出疑惑：“深圳現(xiàn)在的地下管網(wǎng)問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)的相關(guān)機(jī)制，又怎么明確責(zé)任？不然一出現(xiàn)問(wèn)題，我說(shuō)是你的責(zé)任，你說(shuō)那是我的責(zé)任。有了協(xié)調(diào)機(jī)制確認(rèn)之后，你的就是你的，我的就是我的。”
曾任深圳市政設(shè)計(jì)研究院水電設(shè)計(jì)室主任的熊楊多年來(lái)一直在呼吁“經(jīng)營(yíng)”城市的理念，即用“經(jīng)營(yíng)”的思路替換常規(guī)建設(shè)、改造和維護(hù)。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的城市管理模式是靜態(tài)的管理，在新形式下應(yīng)該引入“經(jīng)營(yíng)”理念，以與市場(chǎng)變化相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)方式及時(shí)調(diào)整城市管理措施。
E
共同溝與“深圳的遠(yuǎn)見(jiàn)”
說(shuō)到底，把地下管網(wǎng)的管理權(quán)屬理順都是為了城市建設(shè)的更加完善，如今，也有不少城市從高科技上另辟蹊徑，那就是建“共同溝”。2013年8月9日，光明新區(qū)華夏路共同溝工程正式交付使用，這是廣東省第一條共同溝，被稱(chēng)為“深圳的遠(yuǎn)見(jiàn)”。深圳目前建成的共同溝有2處，另一處是大梅沙—鹽田坳共同溝，在建共同溝1處，在前海合作區(qū)，總長(zhǎng)約為3.5公里。
共同溝，是一種管線(xiàn)敷設(shè)方式，指設(shè)置在城市地下用于容納兩種以上市政管線(xiàn)的構(gòu)造體及其附屬設(shè)備，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)、消防系統(tǒng)等。
傳統(tǒng)的市政管線(xiàn)直埋方式，造成了城市道路的反復(fù)開(kāi)挖，沿城市道路構(gòu)筑共同溝，將各種管線(xiàn)集約化，不僅有利于各種管線(xiàn)的增減，也有利于各條管線(xiàn)的檢修維護(hù)和管理。那么，共同溝能否成為解決城市地下管網(wǎng)難題的“靈丹妙藥”呢？
陳文認(rèn)為，共同溝會(huì)是一個(gè)發(fā)展方向，但是城市已經(jīng)建好的房子不可能拆掉，成本太大。熊楊表示，共同溝更適用于規(guī)劃高密度的區(qū)域，城市內(nèi)頻繁開(kāi)挖路面會(huì)造成較大影響，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下，大規(guī)模推廣共同溝不一定符合國(guó)情。
《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃》提出“全市層面不宜大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)、新區(qū)示范試點(diǎn)啟動(dòng)、老區(qū)擇機(jī)慎重建設(shè)以及在優(yōu)先建設(shè)區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)”的規(guī)劃總指引。近期，深圳全市共規(guī)劃建設(shè)共同溝長(zhǎng)度63.5公里，遠(yuǎn)期全市規(guī)劃共同溝建設(shè)線(xiàn)路55條，總長(zhǎng)度154公里。
據(jù)介紹，目前，也不是所有的管線(xiàn)都能放進(jìn)共同溝，污水管道有坡度要求，有一定的建設(shè)難度，燃?xì)夤艿缹?duì)安全要求也非常高，所以還沒(méi)放進(jìn)共同溝。
F
疾馳中的“城市化”
為什么在我們能夠看到城市問(wèn)題的時(shí)候，而不能去有效解決它？甚至在我們能夠拿出有效辦法來(lái)解決問(wèn)題的時(shí)候，問(wèn)題卻仍然存在？可以這樣說(shuō)，類(lèi)似深圳地下管網(wǎng)問(wèn)題，在整個(gè)中國(guó)快速城市化進(jìn)程中都有發(fā)生，或輕或重，或緩或急。
熊楊認(rèn)為，珠三角都會(huì)面臨地下管網(wǎng)難題，相對(duì)來(lái)說(shuō)，深圳的規(guī)劃體系還是比較先進(jìn)，但深圳的土地緊張，建筑密度大，人口壓力大，問(wèn)題出現(xiàn)得更早更快。用同樣的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，內(nèi)地城市要五十年才走過(guò)的城市化道路，深圳可能十年就走完了。他認(rèn)為，深圳曾是改革開(kāi)放的示范，如今也應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起改進(jìn)城市管理的示范。
誠(chéng)然，城市化以一種勢(shì)不可擋的趨勢(shì)向前發(fā)展著，深圳特區(qū)的設(shè)置與人口快速增長(zhǎng)，開(kāi)啟了真正的城市化時(shí)代，也出現(xiàn)了“中國(guó)城市化問(wèn)題”，例如地下管線(xiàn)等基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)度負(fù)荷。
但是，我們也相信，當(dāng)城市化尋找到一種與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城市化理論與制度形式時(shí)，那會(huì)是另外一番不一樣的場(chǎng)景。