“安全生產(chǎn)月”的最后一天—6月30日，大連中石油新大一線輸油管被鉆漏，溢出的原油流入市政污水管網(wǎng)，在排污管網(wǎng)出口處出現(xiàn)明火。這一切距離去年山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故的發(fā)生，剛剛過去半年。
事實上，地下管線問題在很多城市都存在著，這是一個中國城市化進程中的普遍問題，即使是在深圳這座年輕的城市，也不例外。6月14日上午8時許，深圳龍崗水官高速平沙段發(fā)生地陷，路面忽然出現(xiàn)10余平方米的塌陷。據(jù)水官高速管養(yǎng)單位介紹，該路段下方垂直一二十米處有多個單位的管道線經(jīng)過，暫不能確定是哪條管線施工引起的塌方。當(dāng)維修人員挖開地面時，一張龐大的地下“蜘蛛網(wǎng)”展現(xiàn)在面前。供水、排水、燃氣、熱力、供電、通信、輸油、工業(yè)物料輸送、垃圾氣力輸送，一條條管線在地面下密密麻麻鋪設(shè)著，構(gòu)成深圳這座城市的“血管”。
A
道路反復(fù)開挖，管線事故頻發(fā)。
深圳的地下管網(wǎng)如同迷宮，城市建設(shè)快速發(fā)展，地面建筑日新月異的同時，地下管線數(shù)量也在飛速增長。據(jù)深圳規(guī)劃國土委的統(tǒng)計，1996年起開展地下管線探測和修補測工作，到目前為止，深圳已獲取約2.8萬公里的地下管線探測數(shù)據(jù)。
然而，這些數(shù)據(jù)卻不能阻止管線事故的頻頻發(fā)生。去年3月，某施工單位按不精確圖紙對深圳皇御苑進行開挖，結(jié)果挖斷地下燃氣管網(wǎng)，致6000戶居民無氣可用。深圳地鐵7號線福民站附近工地，也因同樣原因，一根剛鋪設(shè)不久還沒有投入使用的電纜被挖斷。類似的“意外”，數(shù)不勝數(shù)。
5月30日，在深圳華強北的一個井蓋旁邊，記者看到水務(wù)公司的維修人員正在檢查下水道管線，井蓋入口只容一人進入，里面黑漆漆一片。據(jù)介紹，各種管線大都埋在地下，埋深0.5米至幾十米不等，普通人沒有專業(yè)設(shè)備很難發(fā)現(xiàn)它們，只能依靠著地面上間隔很長距離的檢查井或維修井來識別。
劉應(yīng)明是深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院的高級工程師，2004年至2011年，他兩次做過深圳地下管網(wǎng)現(xiàn)狀和建設(shè)的調(diào)查，也參與了《深圳地下管線管理暫行辦法》的編制。他表示，道路地面時常被反復(fù)挖開，有時埋供水管，有時埋燃氣管，有時又埋通信管線，地下空間越發(fā)脆弱和擁擠。“各挖各的，各埋各的，地下管線縱橫交錯，完全沒有章法。”劉應(yīng)明曾經(jīng)做過調(diào)查，僅2007年，深圳關(guān)內(nèi)一年的管線事故達900起，包括挖路、地陷、塌土，其中，深南路開挖35次，濱海大道開挖15次，北環(huán)大道開挖23次，華強北片區(qū)開挖36次。
據(jù)了解，深圳自特區(qū)成立以來，政府承擔(dān)了絕大部分市政管線管溝的投資，并在建成后匯交給相應(yīng)的運營主體免費使用。如：給水管和排水管匯交給市水務(wù)集團，電纜溝匯交給南方電網(wǎng)集團深圳供電局，通信管溝匯交給中國電信深圳分公司，燃氣管道匯交給市燃氣集團。后來，部分市場化程度較高的地下管線因發(fā)展需要出現(xiàn)多次擴建，此部分?jǐn)U建管道由各運營商出資建設(shè)。
此后，在飛速的城市建設(shè)中，地下管線一有變動，就變得沒那么容易知曉，地下管網(wǎng)的數(shù)據(jù)資料也無法如實反映地下動態(tài)。
B
管線數(shù)據(jù)更新，滯后于變動頻率。
地下管網(wǎng)越來越復(fù)雜，數(shù)據(jù)更新速度卻遠遠追趕不上管線的變動頻率。
目前，深圳全面管理地下管線檔案的單位有2家，一家是市檔案館，另一家是市規(guī)劃國土委下屬的信息中心，另外，各單項地下管線的管理單位，分別有各自管線的數(shù)據(jù)資料，均保存在各自的信息管理部門，如水務(wù)集團、供電公司、燃氣集團等。
深圳市規(guī)劃國土委的相關(guān)負責(zé)人對記者表示，地下管線數(shù)據(jù)的動態(tài)更新主要采取開展年度地下管線動態(tài)修補測的方式，受限于更新周期、更新模式、探測技術(shù)方式等因素，使得現(xiàn)有數(shù)據(jù)時效滯后，不能實時反映現(xiàn)狀，且尚未做到全部覆蓋。而深圳檔案館的地下管線資料則是那些管轄范圍內(nèi)由政府投資建設(shè)的管線，不包括補建、擴建的管線，資料來源是竣工資料和竣工測量資料。也就是說，這兩個政府部門的地下管網(wǎng)資料并不完全準(zhǔn)確。
然而，施工單位每一次開挖路面，都要去查詢這些地下管線數(shù)據(jù)資料。
深圳大學(xué)社會管理創(chuàng)新研究所副所長陳文說：“很多人都說城市建設(shè)注重表面，不注重地下，但這只是一個現(xiàn)象，不是原因。根本原因是部門協(xié)調(diào)問題。地下管網(wǎng)資料的現(xiàn)狀是，你也不知道，我也不知道，大家都不知道。但政府必須知道啊，政府本身職能就要提供公共產(chǎn)品的服務(wù)。”
幸好，這一信息錯位的問題有望得到解決。深圳市規(guī)劃國土委相關(guān)負責(zé)人表示，接下來將實施新建、改建或擴建地下管線規(guī)劃驗收和覆土前竣工測繪機制，建立信息共享和數(shù)據(jù)交互機制，以及規(guī)范檔案管理等。
C
地下管線管理，部門多達十多個。
我們不得不好奇，地下管線到底是哪個部門在管理？
據(jù)了解，2009年，深圳實行政府機構(gòu)改革，與地下管線管理相關(guān)的部門主要有：發(fā)改委、規(guī)劃國土委、交通運輸委、科技工貿(mào)與信息化委、人居環(huán)境委、交警局、住建局、水務(wù)局、城管局、檔案局、建筑工務(wù)署、各區(qū)政府與新區(qū)管委會等。
如果地下管網(wǎng)出現(xiàn)問題，誰去管？陳文說道：“地下管網(wǎng)涉及部門這么多，但實際上哪個是管事的部門，現(xiàn)在還不太清楚。”
隨后，記者了解到，大部分部門主要負責(zé)規(guī)劃和審批，而水務(wù)局主要承擔(dān)供水設(shè)施、排水設(shè)施的建設(shè)管理工作，城管局主要負責(zé)地下管線工程在穿越城市公共綠地、城市公園、郊野公園時的審批管理，建筑工務(wù)署負責(zé)除水務(wù)、公路以外的政府投資的地下管線工程項目的組織實施和監(jiān)督管理工作，建筑工務(wù)署相關(guān)負責(zé)人告訴記者：“當(dāng)工程竣工移交后，工務(wù)署不對地下管網(wǎng)承擔(dān)管理職責(zé)。”
一般情況下，道路若出現(xiàn)地下管線事故，就由對應(yīng)的管線單位和交警到現(xiàn)場處理，如水管爆裂就找水務(wù)集團，電線問題就找電信集團。
6月1起實施的《深圳市地下管線管理暫行辦法》規(guī)定，地下管線相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分工，定期檢查地下管線權(quán)屬單位落實地下管線日常維護、應(yīng)急搶險、預(yù)防地面坍塌等工作情況，定期檢查的頻率不得低于每年兩次。
對此，陳文向記者介紹，在日本，地下管線開挖一次，就要求所有地下管網(wǎng)的單位都要有人到現(xiàn)場，即使是該單位的管線沒有問題，例如，自來水管的管道在維修，與此同時，通信部門的人也要去現(xiàn)場檢查自己的管線，這就增加了管線的檢查和維修頻率，也強調(diào)各個部門之間的協(xié)調(diào)意義。
D
管網(wǎng)管理亟待，建立協(xié)調(diào)機制。
“出了事故，不是反思這是哪個部門的責(zé)任，而是反思這個地下管網(wǎng)應(yīng)該怎么去管理好。”陳文說道。對于深圳地下管網(wǎng)管理現(xiàn)狀，陳文建議，應(yīng)該要建立一個協(xié)調(diào)機制，例如可以建立一個“城市治理委員會”，從規(guī)劃、到實施、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)都做好前期協(xié)調(diào)，在規(guī)劃之前，先明確責(zé)任，而不是等到出了事故再追究責(zé)任。
據(jù)了解，巴黎、紐約、東京等城市，所有的地下管網(wǎng)設(shè)施都做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，并由專門部門統(tǒng)一管理。對此，劉應(yīng)明表示，專門設(shè)立一個機構(gòu)來管理深圳地下管網(wǎng)當(dāng)然很好，但在目前的政策背景下，涉及到的部門和管線單位又這么多，會比較難以實現(xiàn)。
記者了解到，致公黨深圳市委會委員毛伍元在今年提交的一份《關(guān)于解決市政道路反復(fù)開挖問題的提案》中表示，地下管網(wǎng)布設(shè)了十多種管線，這些管線單位出于競爭、資金、服務(wù)對象等多方面原因，利益交錯各自為政，難以在道路建設(shè)或改造時予以通盤考慮，無法做到統(tǒng)一規(guī)劃集中鋪設(shè)。他認為，應(yīng)該成立市政道路管網(wǎng)管理公司，負責(zé)對全市市政管網(wǎng)進行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，避免出現(xiàn)無人管、人人管的局面。
《深圳市地下管線管理暫行辦法》自6月1日起實施。劉應(yīng)明說，該《辦法》的特點之一是明確了相關(guān)政府部門的職責(zé)和管線單位的責(zé)任，落實了地下管線的監(jiān)督協(xié)調(diào)主體。陳文則表示，《辦法》之外，還應(yīng)該有一個細化的文件，作為配套機制來執(zhí)行，例如要有配套的標(biāo)準(zhǔn)、細化性的指標(biāo)來落實。據(jù)了解，此次的《辦法》是由深圳規(guī)劃國土委員會市政交通處主持起草編制。
陳文也提出疑惑：“深圳現(xiàn)在的地下管網(wǎng)問題并沒有一個協(xié)調(diào)的相關(guān)機制，又怎么明確責(zé)任？不然一出現(xiàn)問題，我說是你的責(zé)任，你說那是我的責(zé)任。有了協(xié)調(diào)機制確認之后，你的就是你的，我的就是我的。”
曾任深圳市政設(shè)計研究院水電設(shè)計室主任的熊楊多年來一直在呼吁“經(jīng)營”城市的理念，即用“經(jīng)營”的思路替換常規(guī)建設(shè)、改造和維護。他認為，傳統(tǒng)的城市管理模式是靜態(tài)的管理，在新形式下應(yīng)該引入“經(jīng)營”理念，以與市場變化相適應(yīng)的動態(tài)方式及時調(diào)整城市管理措施。
E
共同溝與“深圳的遠見”
說到底，把地下管網(wǎng)的管理權(quán)屬理順都是為了城市建設(shè)的更加完善，如今，也有不少城市從高科技上另辟蹊徑，那就是建“共同溝”。2013年8月9日，光明新區(qū)華夏路共同溝工程正式交付使用，這是廣東省第一條共同溝，被稱為“深圳的遠見”。深圳目前建成的共同溝有2處，另一處是大梅沙—鹽田坳共同溝，在建共同溝1處，在前海合作區(qū)，總長約為3.5公里。
共同溝，是一種管線敷設(shè)方式，指設(shè)置在城市地下用于容納兩種以上市政管線的構(gòu)造體及其附屬設(shè)備，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測、消防系統(tǒng)等。
傳統(tǒng)的市政管線直埋方式，造成了城市道路的反復(fù)開挖，沿城市道路構(gòu)筑共同溝，將各種管線集約化，不僅有利于各種管線的增減，也有利于各條管線的檢修維護和管理。那么，共同溝能否成為解決城市地下管網(wǎng)難題的“靈丹妙藥”呢？
陳文認為，共同溝會是一個發(fā)展方向，但是城市已經(jīng)建好的房子不可能拆掉，成本太大。熊楊表示，共同溝更適用于規(guī)劃高密度的區(qū)域，城市內(nèi)頻繁開挖路面會造成較大影響，在中國現(xiàn)實情況下，大規(guī)模推廣共同溝不一定符合國情。
《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃》提出“全市層面不宜大規(guī)模進行建設(shè)、新區(qū)示范試點啟動、老區(qū)擇機慎重建設(shè)以及在優(yōu)先建設(shè)區(qū)進行系統(tǒng)化建設(shè)”的規(guī)劃總指引。近期，深圳全市共規(guī)劃建設(shè)共同溝長度63.5公里，遠期全市規(guī)劃共同溝建設(shè)線路55條，總長度154公里。
據(jù)介紹，目前，也不是所有的管線都能放進共同溝，污水管道有坡度要求，有一定的建設(shè)難度，燃氣管道對安全要求也非常高，所以還沒放進共同溝。
F
疾馳中的“城市化”
為什么在我們能夠看到城市問題的時候，而不能去有效解決它？甚至在我們能夠拿出有效辦法來解決問題的時候，問題卻仍然存在？可以這樣說，類似深圳地下管網(wǎng)問題，在整個中國快速城市化進程中都有發(fā)生，或輕或重，或緩或急。
熊楊認為，珠三角都會面臨地下管網(wǎng)難題，相對來說，深圳的規(guī)劃體系還是比較先進，但深圳的土地緊張，建筑密度大，人口壓力大，問題出現(xiàn)得更早更快。用同樣的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，內(nèi)地城市要五十年才走過的城市化道路，深圳可能十年就走完了。他認為，深圳曾是改革開放的示范，如今也應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起改進城市管理的示范。
誠然，城市化以一種勢不可擋的趨勢向前發(fā)展著，深圳特區(qū)的設(shè)置與人口快速增長，開啟了真正的城市化時代，也出現(xiàn)了“中國城市化問題”，例如地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施的過度負荷。
但是，我們也相信，當(dāng)城市化尋找到一種與社會發(fā)展相適應(yīng)的城市化理論與制度形式時，那會是另外一番不一樣的場景。