10月1日，《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡稱《管道保護(hù)法》）正式實(shí)施，我國石油天然氣管道保護(hù)步入法制化軌道，意義重大、影響深遠(yuǎn)。這部法律今年6月25日頒布以來，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和業(yè)界熱議，一些認(rèn)識(shí)和看法也不盡相同。帶著這些問題，記者日前采訪了資深法律專家、《管道保護(hù)法》參與草擬制定者胡可明。
出臺(tái)背景：管道運(yùn)輸成為重要運(yùn)輸方式；切實(shí)維護(hù)管道安全；遇到一些實(shí)際問題，沒有法律依據(jù)，單靠企業(yè)很難解決；過去遠(yuǎn)離居住區(qū)的管道逐漸被各種建筑物包圍；管道安全保護(hù)直接影響到國際關(guān)系。
胡可明是《管道保護(hù)法》的參與草擬制定者之一，先后參與國家諸多法律法規(guī)的起草、審查和修改工作，具有豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。他介紹，我國制定《管道保護(hù)法》主要基于五點(diǎn)考慮。
一是管道運(yùn)輸石油天然氣已成為我國的一種重要運(yùn)輸方式。目前，我國約70%的原油和99%的天然氣靠管道集輸，管道已成為我國的能源經(jīng)濟(jì)命脈，影響到國家的經(jīng)濟(jì)安全和公共安全。管道除了涉及企業(yè)正常生產(chǎn)和經(jīng)營外，還涉及大眾日常生活，同供水、供電一樣，是老百姓日常生活離不開的一件大事。石油天然氣管道絕不僅是靠一個(gè)行業(yè)就能解決的問題，需要一部專門法律來對它實(shí)施保護(hù)。
二是為了切實(shí)維護(hù)管道安全。比如打孔盜油有愈演愈烈的趨勢，危險(xiǎn)性非常高，一旦出現(xiàn)問題會(huì)造成嚴(yán)重后果。
三是近年來我國管道建設(shè)和運(yùn)行中遇到一些實(shí)際問題，沒有法律依據(jù)，單靠企業(yè)自身解決有很大困難。比如在近年來的管道建設(shè)中，有的地方政府支持不夠。這里的關(guān)鍵是要讓地方從中受益，并發(fā)自內(nèi)心地給予支持和幫助。
四是我國的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展速度非常快，過去遠(yuǎn)離居住區(qū)的管道逐漸被各種建筑物包圍，現(xiàn)在有些管道已處在城市之中。同時(shí)，管道建設(shè)涉及搬遷，搬遷就有賠償問題。另外，還有管道建設(shè)與鐵路、公路建設(shè)交叉穿越比較多，需要有一部法律來調(diào)整和明確如何處理交叉關(guān)系。因而，加強(qiáng)管道保護(hù)需要從源頭做起，從規(guī)劃開始，管道規(guī)劃要與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃銜接起來，步入法律化的軌道。
五是近年來我國在建國際管道和已建成的管道在增加，管道安全保護(hù)已不僅僅是我國自身的問題，而且直接影響到國際關(guān)系。這也要求我們必須有更加系統(tǒng)的保護(hù)措施，對在建和運(yùn)營的管道從法律上進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。實(shí)際上，世界各國對石油天然氣管道的保護(hù)都比較重視，美國、俄羅斯和加拿大等許多國家都通過專門立法來進(jìn)行保護(hù)。
制定過程：總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；調(diào)查研究；協(xié)調(diào)各方面意見。
胡可明介紹，1989年3月12日，國務(wù)院頒布了《石油天然氣管道保護(hù)條例》，這是我國關(guān)于油氣管道保護(hù)的第一部法規(guī)。2001年8月2日，國務(wù)院修訂了《石油天然氣管道保護(hù)條例》，管道保護(hù)法制進(jìn)程進(jìn)入新階段。
胡可明指出，這些年我國管道建設(shè)發(fā)展速度非常快，截至目前，干線管道已經(jīng)超過7萬公里。中俄、中緬和中哈等國際管道全面建成后，管道總里程將達(dá)到8萬公里左右，中國已經(jīng)成為一個(gè)管道運(yùn)輸大國。隨著管道的發(fā)展，管道保護(hù)問題也越來越突出。同時(shí)，這些年全國人大代表和社會(huì)各界對管道保護(hù)的呼吁非常強(qiáng)烈。制定這部法律非常必要。
據(jù)胡可明介紹，《管道保護(hù)法》在制定過程中經(jīng)過三個(gè)過程。一是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。總結(jié)我們在管道保護(hù)、管道運(yùn)行和管道建設(shè)等方面遇到的一些問題，哪些是成功經(jīng)驗(yàn)，哪些是應(yīng)該汲取的教訓(xùn)，希望通過立法來解決哪些問題。二是調(diào)查研究。在醞釀這部法律時(shí)，國家相關(guān)部門先后多次展開深入調(diào)查，在《管道保護(hù)法》通過之前，去年11月全國人大財(cái)經(jīng)委、法工委還組織聯(lián)合調(diào)研。三是協(xié)調(diào)各方面意見。這是立法過程中一個(gè)非常重要的步驟，其實(shí)這是一個(gè)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的過程。
去年8月，國務(wù)院常委會(huì)審議通過《管道保護(hù)法》并提交全國人大審議。全國人大審議法律草案通常需要三次。至今年6月25日，十一屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過《管道保護(hù)法》。
“《管道保護(hù)法》的頒布實(shí)施，使石油天然氣管道保護(hù)的法律依據(jù)更加清晰，對國家能源安全戰(zhàn)略具有重大意義。”胡可明說到這里時(shí)充滿激情。
貫徹執(zhí)行：要重視宣傳學(xué)習(xí)，做好《管道保護(hù)法》學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作；要依法辦事，依法保護(hù)管道；適應(yīng)新要求，建立新思路。
不以規(guī)矩不成方圓。現(xiàn)代社會(huì)中的法律不僅規(guī)范約束著人們的行為，而且為人們撐起法律的保護(hù)傘。然而，法律法規(guī)是責(zé)權(quán)利相輔相成、涇渭分明的。法律也是一把“雙刃劍”，在利用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)，如果自身違法，也會(huì)“舉劍自傷”。
胡可明指出，再好的法律都要靠人來執(zhí)行。作為企業(yè)，要充分利用好管道保護(hù)法，決策層到執(zhí)行層都要充分認(rèn)識(shí)到這部法律的重要性。關(guān)鍵要“吃透”精神，認(rèn)識(shí)到從此以后過去的違規(guī)將變成違法，在實(shí)際工作中要依法辦事，根本則在于正確運(yùn)用。
法治作為一種制度文明是有邊界的，并不是所有社會(huì)問題都可以轉(zhuǎn)化成法律問題，并在法律框架內(nèi)得以解決的。管道安全的保護(hù)，僅靠一部法律出臺(tái)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。胡可明認(rèn)為，法律出臺(tái)并非終點(diǎn)，《管道保護(hù)法》總體而言還比較原則，執(zhí)行還需要其他政策的配合。
對石油企業(yè)如何貫徹執(zhí)行好《管道保護(hù)法》，胡可明提出三點(diǎn)建議。
第一，要重視宣傳學(xué)習(xí)，層層做好《管道保護(hù)法》學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作，認(rèn)真理解，從上至下都要增強(qiáng)依法辦事意識(shí)，認(rèn)真地執(zhí)行，并積極與沿線各級(jí)地方政府接洽，進(jìn)一步理順管理協(xié)調(diào)和管道保護(hù)機(jī)制。同時(shí)，要在企業(yè)內(nèi)部廣泛開展《管道保護(hù)法》學(xué)習(xí)活動(dòng)，真正領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)。企業(yè)可在管道沿線積極開展《管道保護(hù)法》的宣傳工作，通過多種形式和渠道宣傳法律，使管道沿線群眾知法、守法，共同書寫中國油氣管道保護(hù)的新篇章。
第二，要依法辦事，依法保護(hù)管道。現(xiàn)在講究責(zé)任，責(zé)任的依據(jù)就是法律。企業(yè)依法行事，出現(xiàn)問題，追究不到企業(yè)的責(zé)任。如果企業(yè)沒有按照法律辦事，那就要被追究責(zé)任。因此，要嚴(yán)格依法辦事，要依法保護(hù)管道。
第三，適應(yīng)新要求，建立新思路。要做到依法辦事，企業(yè)還需要根據(jù)法律規(guī)定制定一些具體的規(guī)章制度。就企業(yè)而言，當(dāng)務(wù)之急就是要修改目前的管道保護(hù)制度和作業(yè)文件，使之符合法律要求。比如中國石油可按照法律規(guī)定和法律精神制定一些規(guī)章制度；管道建設(shè)企業(yè)可以制定一些規(guī)章制度，為進(jìn)一步做好這方面工作奠定基礎(chǔ)。
解讀熱議：法律層面上明確了建設(shè)中如何處理相應(yīng)關(guān)系；理清了管道建設(shè)運(yùn)營中的有關(guān)法律關(guān)系；企業(yè)接受監(jiān)督，可以幫助并提醒企業(yè)避免出現(xiàn)安全問題。
《管道保護(hù)法》出臺(tái)以后，在宣傳學(xué)習(xí)過程中有一些熱議問題。比如，《管道保護(hù)法》對管道運(yùn)營單位具有很好的保護(hù)作用，而對管道建設(shè)單位提高了門檻，加大了約束力，明確并強(qiáng)化了責(zé)任；比如，有一些管道建設(shè)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題在《管道保護(hù)法》中沒有涉及到。
胡可明認(rèn)為，法律不是盡善盡美的，其中一些問題和困難是否定位準(zhǔn)確，是否已經(jīng)完全反映，都是可以繼續(xù)探討的。但《管道保護(hù)法》的頒布，在法律層面上明確了建設(shè)中如何處理相應(yīng)關(guān)系，增強(qiáng)了管道保護(hù)工作的可操作性，結(jié)束了以往工作中的許多尷尬局面。《管道保護(hù)法》的頒布，必將促進(jìn)正在蓬勃發(fā)展的石油和天然氣管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在良好的法律環(huán)境中更加健康、有序地發(fā)展；必將促進(jìn)管道沿線政府和群眾的守法、護(hù)法意識(shí)，自覺維護(hù)油氣管道建設(shè)和運(yùn)營安全；必將更好地促進(jìn)油氣管道的安全運(yùn)行，更好地遏制油氣管道的被破壞、占?jí)盒袨椋Ｕ嫌蜌夤艿赖拈L治久安。
《管道保護(hù)法》通過合理確定管道活動(dòng)各方的權(quán)利義務(wù)，理清了管道建設(shè)運(yùn)營中的法律關(guān)系，規(guī)定了詳盡的管道安全保護(hù)措施。同時(shí)，確立了中央、地方和企業(yè)的三級(jí)保護(hù)體系，明確了治安、質(zhì)量和安全等相關(guān)各方的保護(hù)責(zé)任，也規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，雖然有些規(guī)定或許會(huì)給人一種增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的感覺。
胡可明認(rèn)為，企業(yè)接受地方政府及有關(guān)部門的監(jiān)督是件好事，可以幫助并提醒企業(yè)避免出現(xiàn)安全問題。現(xiàn)在有些企業(yè)認(rèn)為自身安全生產(chǎn)沒有問題，但旁觀者清。政府檢查看似挑毛病，實(shí)際上可以幫助企業(yè)消除隱患、預(yù)防事故。因?yàn)榘踩a(chǎn)是企業(yè)一項(xiàng)重要的社會(huì)責(zé)任，也是一個(gè)社會(huì)問題。有時(shí)候，一個(gè)企業(yè)發(fā)生安全事故，會(huì)演變成為社會(huì)問題。
舉例說明：管道建設(shè)要“三同時(shí)”；明確管道企業(yè)負(fù)有管道保護(hù)和維修等方面的重要責(zé)任；對管道企業(yè)利好方面的條款有很多。
對于《管道保護(hù)法》中的一些內(nèi)容，胡可明結(jié)合實(shí)例進(jìn)行具體解讀。
一是管道建設(shè)要“三同時(shí)”，同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)安全使用，這是幾十年安全生產(chǎn)歸納總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于管道標(biāo)志的問題，在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)或者沒有標(biāo)志，或者標(biāo)志受到損害，或者由于標(biāo)志時(shí)間較長已經(jīng)無法看清。管道建設(shè)和運(yùn)行的標(biāo)志一定要清晰。有明確清晰的管道標(biāo)志，造成破壞就要追究責(zé)任。相反，如果沒有清晰明確的標(biāo)志，第三方在施工中造成破壞，業(yè)主也有責(zé)任。
二是《管道保護(hù)法》明確管道企業(yè)不僅有建設(shè)責(zé)任，而且有管道保護(hù)和維修等方面的重要責(zé)任，是石油天然氣管道保護(hù)的“第一責(zé)任人”。這就意味著管道企業(yè)在管道保護(hù)方面必須加大投入力度，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，確保管道安全。
同時(shí)，他向記者說明，《管道保護(hù)法》規(guī)定管道企業(yè)在環(huán)境被污染時(shí)要承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。根據(jù)法律第四十條：管道泄漏的石油和因管道搶修排放的石油造成環(huán)境污染的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)治理。因第三人的行為致使管道泄漏造成環(huán)境污染的，管道企業(yè)有權(quán)向第三人追償治理費(fèi)用。這將會(huì)給石油企業(yè)帶來不小壓力，但也會(huì)促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)采取措施確保管道安全，對國家、人民群眾及企業(yè)而言，任何一方都是受益者。
“這部法律對管道企業(yè)利好方面的條款有很多。”胡可明說。《管道保護(hù)法》對法律公布前所形成的占?jí)阂沧龀雒鞔_規(guī)定：本法施行前在管道保護(hù)距離內(nèi)已建成的人口密集場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲(chǔ)場所，應(yīng)當(dāng)由所在地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行搬遷、清理或者采取必要的防護(hù)措施。需要已建成的管道改建、搬遷或者采取必要的防護(hù)措施的，應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)協(xié)商確定補(bǔ)償方案。這對于管道企業(yè)而言，今后鋪設(shè)管道在建設(shè)用地方面將會(huì)減少很多麻煩。
關(guān)鍵是要讓地方從中受益，并發(fā)自內(nèi)心地給予支持和幫助。
法律也是一把“雙刃劍”，在利用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)，如果自身違法，也會(huì)“舉劍自傷”。關(guān)鍵要“吃透”精神，認(rèn)識(shí)到從此以后過去的違規(guī)將變成違法，在實(shí)際工作中要依法辦事，根本則在于正確運(yùn)用。法律出臺(tái)并非終點(diǎn)，《管道保護(hù)法》總體而言還比較原則，執(zhí)行還需要其他政策的配合。法律不是盡善盡美的，其中一些問題和困難是否定位準(zhǔn)確，是否已經(jīng)完全反映，都是可以繼續(xù)探討的。企業(yè)接受地方政府及有關(guān)部門的監(jiān)督是件好事，可以幫助并提醒企業(yè)避免出現(xiàn)安全問題。這將會(huì)給石油企業(yè)帶來不小壓力，但也會(huì)促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)采取措施確保管道安全。這對于管道企業(yè)而言，今后鋪設(shè)管道在建設(shè)用地方面將會(huì)減少很多麻煩。