城市建設專項資金使用不當，未來可能會進行處罰。
近日，財政部、住建部聯合印發《城市管網專項資金績效評價暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），對城市管網以及海綿城市專項資金的績效評價作出詳細規定。這意味著，在城市管網和海綿城市建設中財政部、住房城鄉建設部等有關部門，根據績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對專項資金支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀公正評價。
筆者注意到，績效評價結果將作為專項資金獎罰的重要依據。財政部按照績效評價結果，通過調整專項資金撥付進度和額度等方式。績效評價為“優秀”的試點城市，按規定全額撥付資金，并按撥付基數的10%給予獎勵；“較好”及“合格”的全額撥付資金；“不合格”的適用退出機制，并收回全部已撥付的資金。
加強中央對地方的專項轉移支付考核
濟邦咨詢董事總經理張燎表示，《暫行辦法》的出臺并非“亡羊補牢”，而是中央對地方專項轉移支付管理方式的改變。
在去年12月30日公布的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（下稱《管理辦法》）中，對于專項轉移支付也有明確定義。專項轉移支付是指中央政府為實現特定的經濟和社會發展目標無償給予地方政府，由接受轉移支付的政府按照中央政府規定的用途安排使用的預算資金。
“一直以來，中央對地方的轉移支付主要分為一般性轉移支付和專項轉移支付。以前專項轉移支付存在一個問題，就是種類很多，大大小小各類不勝其煩，但很多通過專項轉移支付的形式到了地方，使用效果并不佳，反而為地方尋租和腐敗提供了‘溫床’。因此，預算法的一個改革的方向就是要增加一般轉移支付，縮減專項轉移支付。”張燎指出，中央仍舊保留了一些重大專項轉移支付的資金使用，《暫行辦法》中提到的地下管網和海綿城市建設是為數不多的，仍需要加強管理的專項轉移支付形式。
“一般性轉移支付不規定具體用途，而專項轉移支付規定了具體用途。完善轉移支付制度，關鍵是要科學設置、保持合理的轉移支付結構，堅持一般性轉移支付為主體、從嚴控制專項轉移支付，有利于調動地方積極性，提高資金使用效率。”上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建認為。
根據《管理辦法》，按照事權和支出責任劃分，專項轉移支付分為委托類、共擔類、引導類、救濟類、應急類等五類。設立專項轉移支付應當同時符合以下條件：有明確的法律、行政法規或者國務院規定作為依據；有明確的績效目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工；有明確的實施期限，且實施期限一般不超過5年，擬長期實施的委托類和共擔類專項除外；不屬于市場競爭機制能夠有效調節的事項。
因此，在這種背景下，《暫行辦法》的出臺加強對城市管網和海綿城市的績效考核，就顯得恰逢其時。
北大環境學院E20聯合研究院副院長薛濤也對中國經濟導報記者透露，城市管網和海綿城市建設因為尚屬于這幾年政府發展中遇到的新問題，之前只是考慮資金使用是否符合相關規定，項目通過驗收即可。但是對于資金績效考核，并不明確。
以2015年為例，在城市管廊建設方面，財政部和住建部確定了10個城市納入地下綜合管廊試點范圍，分別是包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。 中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。
而在海綿城市建設方面，財政部、住建部、水利部也將2015年海綿城市建設試點確定在如下城市和地區中：遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西咸新區。試點城市將連續3年得到中央財政給予專項資金補助，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元，對采用PPP模式達到一定比例的，還將按補助基數獎勵10%。
“城市管廊、海綿城市這類東西，作為試點示范項目來說，本身應該有績效評估體系，通過評估的方式來實現績效監管，這是一個必然的過程。”薛濤如是說。
真正“落地”還有待時日
據了解到，關于海綿城市試點，住建部此前發布通知要求試點城市建設主管部門從2016年4月起，要在信息系統中填報海綿城市建設項目包基礎信息，每月5日前要填報上月海綿城市建設項目包的建設進展情況，直至該項目包內的項目實施完畢。
“從目前的情況來看，城市管廊也好，海綿城市也罷，試點城市數量都不多，這相對于全國600~700個地級市的體量來說相距甚遠。因此，目前海綿城市和城市管廊建設并未像污水處理廠或者垃圾焚燒廠在全國開展得紅紅火火。”張燎認為。
但是，在張燎看來，城市管廊和海綿城市不同于以往的PPP項目，都屬于系統工程，需要前期做好規劃，對設計方案做好論證研究，在項目工程建設方面，不能操之過急，否則容易出現浪費。
此外，受訪人士也指出，當前地下管廊和海綿城市建設即便有了績效考核的標準，當下在商業模式的建立上，也存在較大困難。
張燎認為，城市管廊和海綿城市商業模式的建設理論上比較清晰，就是政府按效付費。但在操作層面上，對于這個效果的描述和監測監管存在較大難度。
以海綿城市為例，在去年住建部印發的《海綿城市建設績效評價與考核指標（試行）》中，將年徑流總量控制率作為一個非常重要的指標，試點城市需達到75%才能算合格。
“但問題是，海綿城市是一個非常龐大的項目包建設。這些項目包建設了以后，是不是真能對徑流量控制率產生影響？這不是單個項目的問題，而是整個系統解決問題的能力，這對于企業來說，難度又‘更上一層樓’。”張燎認為。
此外，有業內人士此前透露，此前關于城市地下管網和海綿城市建設專項資金，地方政府在拿到資金后，僅僅用于單個項目建設。并未進行配套資金和相關項目的招標。
“不少地方政府在地下管網和海綿城市建設上，缺乏運營的概念。中央資金也很難設計出比較好的運營模式。這就容易導致資金在使用中出現最大程度發揮作用的現象。”薛濤認為。
績效考評應培養專業的評估隊伍
張燎認為，為了解決此前專項轉移支付中出現的“嚴進寬用”的問題，此次《暫行辦法》的出臺，意味著中央政府對地方政府在地下管網和海綿城市建設中會進行更加嚴格的績效考核。而這種中央對地方的考核，未來需要和PPP項目考核進行對接。“毋庸置疑，地下管廊和海綿城市建設中，PPP模式項目占了很大一部分。那么這意味著地方政府也要對社會資本進行考核，這種考核的壓力會逐漸傳導下去。而項目層面的績效考核標準，也需要結合住建部或者財政部對城市績效考核的標準，可能會更具體細化，但是要進行呼應。總之，這種考核也對社會資本的進入提出了新的要求。在這種情形下，中央、地方以及社會資本之間這種按效付費、賞罰分明的績效考核體系就形成了閉環。”
但是在實際考核中，張燎指出，為了保證監測監管的公正有效。在進行績效考核時，要避免由實施方單方面匯報，最好能由專業的第三方去進行評估考核。目前來看，對于試點城市的績效考評，可以由相關部委組織專家評審團進行考評。但在未來，地下管網和海綿城市建設工作大面積鋪開后，全國幾百個城市，僅靠專家組去進行評估監測，是不現實的。因此需要培養發展大量專門的第三方機構去進行績效評估。
“監管能力建設和監管力量的加強，才能真正使得績效考評、按效付費真正落到實處，變成‘長牙齒的老虎’。”張燎強調說。 作者：陳陽