近年隨著城市建設快速發展，地下管線老舊、管理不善等問題頻現，部分城市發生大雨內澇、管線泄露爆炸，以及路面塌陷而致“走路死”事件。悲劇背后，是中國城市地下的20余種管線的混亂現狀，其管理涉及到30多個部門。如何改變“現狀不清、家底不明”的管理困境？
為此，近日國務院辦公廳印發《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，提出近、中、遠期整改目標：
“2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故率，避免重大事故發生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經濟社會發展需要，應急防災能力大幅提升”。
國務院相關司局負責人對此進行了《指導意見》進行了解讀。住建部城市建設負責人稱，城市地下管線指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業等管線及其附屬設施，包括8大類20余種管線，是保障城市運行的“生命線”，然而其涉及30多個政府部門，各自為政、多頭管理問題嚴重，敷設在地下的各種管線重疊交錯，以致施工挖斷管線、違法占壓管線、馬路重復開挖等問題不斷。
為此，《指導意見》強調“統籌建設”。住建部城鄉規劃管理中心劉佳福解釋稱，地下管線建設與道路工程同步進行；統籌各專業管線工程，力爭一次敷設到位，否則應預留管線位置；建立施工掘路總量控制制度，減少“馬路拉鏈”現象。
工信部、能源局、國家新聞出版廣電總局、安全監管總局下屬相關司負責人分別介紹了本部門管線改造任務。
其中安全監管總局二司負責人稱，類似山東青島“11.22”管道泄露爆炸事故暴露出地下管線在日常養護、應急管理等方面的問題，為此要將養護排患制度化，包括建立地下管線巡護和隱患排查制度，配備專門人員日常巡護，以及鼓勵管道權屬單位開發、應用地下管線監控預警技術，實現智能監測預警、有害氣體自動處理、自動報警、防爆、井蓋防盜等功能。
此外，管線還面臨這老化、腐蝕和失修問題，“跑冒滴漏”情況嚴重，導致泄露爆炸事故時有發生。《指導意見》提出改造使用年限超過50年、材質落后和漏損嚴重的排供水管網，推進雨污分流管網改造和建設；要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。
附：專家解讀城市地下管線建設指導意見（部分）
城市規劃管理部門“重審批、輕驗收“。
國務院參事室特約研究員王靜霞：城市地下管線規劃是城市地下管線建設和管理的依據。雖然各種地下管線專業規劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規劃對各類管線進行綜合安排、統籌規劃。
由于地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導致管線重疊交錯和相互打架現象嚴重。
現有相關法律法規和規章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規劃編制和審批管理的具體要求，受現狀管線敷設資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規劃，雖然在城市總體規劃中按照要求應有相關內容，但實際可操作性較差。因此，《指導意見》明確了各城市要依據城市總體規劃組織編制地下管線綜合規劃，并要對各類專業管線進行綜合。
《城鄉規劃法》明確提出在城市規劃區內進行管線等工程建設的，建設單位或者個人應當向城市規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證；工程完工后，城市規劃主管部門應對建設工程是否符合規劃條件予以核實，未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收；建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料。
但是，目前一些城市地下管線規劃未納入規劃管理審批，不辦理建設工程規劃許可證；一些城市規劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現象；部分地區規劃監管薄弱，不按規劃要求建設和擅自建設現象時有發生。因此，《指導意見》明確提出要嚴格實施規劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。
綜合管廊建設要留有余地、適度超前 。
上海市政工程設計研究總院（集團）副總工程師王恒棟：當前，綜合管廊建設在我國尚屬于試點階段，穩步推進城市地下綜合管廊建設，要注意三個問題：
1、科學規劃，適度超前。綜合管廊是重要的城市地下“生命線”工程，工程建設難度大，對城市運行影響大，因此，要在道路交通、土地開發、管線綜合等基礎上做好規劃，在建設管廊的時候，要留有余地、適度超前，滿足遠期需求。要根據當地經濟社會發展水平，建設與之相適應的綜合管廊工程，避免不顧自身的實際情況，貪大求全，一哄而上，造成不必要的損失。
2、統籌協調，建管并舉。綜合管廊的建設打破了我國城市地下管線傳統的建設和管理模式，要統籌協調不同管線單位利益，滿足多方要求。多種地下管線集中敷設在綜合管廊內，要同步建設綜合管廊的安全運行配套設施，制定綜合管廊的安全運行制度，強化綜合管廊的日常運行維護管理，避免“重建設，輕管理”。
3、積極引導，鼓勵創新。要積極探索投融資、建設維護、定價收費、運營管理等模式，采取多種建設管理方式，吸引民間資金參與建設和管理，解決管線單位的利益訴求，積極引導管線單位參與綜合管廊建設管理。
現狀不清、家底不明，需普查。
國務院參事室特約研究員王靜霞：現狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規劃、建設和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。
開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統要把握五個重點內容：一是普查工作實行屬地負責制，由城市人民政府統一組織實施，明確責任部門；駐軍單位、中央直屬企業要按照當地政府的統一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關規范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規定集中統一管理普查成果。三是要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統和專業管線信息系統，并按照統一的數據標準，實現信息的即時交換、共建共享、動態更新。四是要充分利用信息資源做好工程規劃、施工建設、運營維護、應急防災、公共服務等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規和標準進行管理。
中國缺乏地下空間管理的綜合性法律法規。
中國人民大學公共管理學院教授葉裕民：我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規，該領域的綜合性標準體系尚不完善，國家相關部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規和政策依據，地方制定相關地方法規和規章，開展相關工作，缺少綜合性上位法的依據。為此，當務之急，應盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規，健全相關配套規章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。
城市建設投入嚴重不足。
國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員馬小丁：改革開放以來，我國城市基礎設施建設不斷加強，但目前我國城市基礎設施建設的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎設施建設的投融資體制改革與市場經濟體制改革要求還有差別。
為此，2013年9日，國務院下發了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號），提出了城市建設投資體制改革的總體思路，這次又在《指導意見》中，對進一步發揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產品和服務市場、改革城市建設的投融資體制，提出了政策措施。
財政部財政科學研究所副所長蘇明：近年，我國城市基礎設施建設投資總量保持了穩定上升的勢頭，但是從總體上看，我國城市建設投入仍然不足，還不能完全滿足日益增長的社會公共需求，結構性矛盾比較突出，部分行業還存在著供應短缺問題，公共產品質量服務水平不高，城市建設發展方式單一。
為解決這些問題，《指導意見》提出了加快城市建設投融資體制改革的六項政策措施：
1、發行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產品和服務的基本職能基礎上，擴大政府投入的資金來源渠道，即分清政府與企業邊界，在財政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過發行政府一般債券或專項債券融資。
2、開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業可以探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。
3、鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營，研究政府購買服務協議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，推進政府購買服務和特許經營制度。
4、加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。
5、鼓勵外資和民營資本發起設立以投資城市基礎設施為主的產業投資基金。
6、簡化行政審批程序，提高辦理效率。